Law-lib.com 2018-1-5 15:49:53 中國法院網
2017年12月29日，最高人民法院公布了《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱本司法解釋），最高人民法院民四庭負責人接受了記者采訪，就有關問題回答了記者提問。
記者：本司法解釋定于2018年1月15日起正式施行，請問這項司法解釋的起草背景是什么？
負責人：研究制定該項司法解釋主要是基于服務保障黨和國家工作大局與規(guī)范司法裁判兩個層面的客觀需要。
一是積極貫徹落實黨和國家關于探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、深化生態(tài)文明體制改革任務的需要。2015年3月，中共中央政治局會議通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，將損害賠償制度作為“生態(tài)文明重大制度”納入生態(tài)文明制度體系，并提出要“加快形成生態(tài)損害者賠償，受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制”。2015年9月，中共中央審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，作為生態(tài)文明體制改革的頂層設計，再次明確提出嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。黨的十九大報告進一步提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的部署要求。建立和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經成為深化生態(tài)文明體制改革的重要任務之一。我國是海洋大國，海洋是我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要資源和戰(zhàn)略空間。但在海洋經濟快速發(fā)展的同時，陸源污染和海洋資源的開發(fā)活動不斷影響我國海洋生態(tài)環(huán)境質量，海洋生態(tài)環(huán)境壓力依然較大。國家海洋局過去十多年的監(jiān)測表明，我國海洋環(huán)境狀況總體維持穩(wěn)定，但近岸仍有局部海域水質污染嚴重。制定審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件的司法解釋，是整個生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設的重要組成部分，是人民法院發(fā)揮職能促進生態(tài)文明建設的必要制度保障。
二是規(guī)范統(tǒng)一裁判尺度、全面加強海洋環(huán)境司法保護的需要。海洋環(huán)境污染的源頭非常復雜，除了船舶排污外，還有陸源污染以及海洋石油勘探開發(fā)、海洋工程等各類開發(fā)利用活動排污。我國在船舶油污損害賠償方面有較為健全的制度（我國加入了《1992年國際油污損害民事責任公約》《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》，并于2011年專門頒布了《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》），而其他海洋環(huán)境污染方面則缺乏具體規(guī)定（《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》僅第八十九條第二款對海洋自然資源與生態(tài)損害賠償作出原則性規(guī)定），海事審判在船舶油污損害賠償以外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償方面亟待加強規(guī)范。我國依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟已有30多年的歷程，全國海事法院自1985年至今受理行政機關針對重大船舶油污事故提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟達百余件。全國海事審判系統(tǒng)經過長期審判實踐，在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的索賠主體、公約與國內法的適用、歸責原則、舉證責任、評估鑒定、損失認定、賠償范圍、油污損害賠償基金的設立、國家資源損失的救濟方式等各方面均積累了一套較為成熟的做法，需要總結提煉為正式的裁判規(guī)范�？偨Y經驗，完善制度，對于保障人民法院依法審理各類海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件、服務保障海洋生態(tài)文明建設，十分必要。
記者：本司法解釋的主要內容與重點有哪些？
負責人：本司法解釋共13條，分別規(guī)定適用范圍、訴訟管轄、索賠主體、公告與通知、訴訟形式、責任方式、損失賠償范圍、損失認定的一般規(guī)則與替代方法、損害賠償金（給付）的裁判與執(zhí)行、訴訟調解、其他實體與程序問題的法律適用、時間效力。
本司法解釋的重點在兩個方面：一是明確海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的性質與索賠主體。其他內容主要是由該兩個基本問題所決定的。根據(jù)《中華人民共和國物權法》的規(guī)定，海域屬于國家所有。對我國管轄海域內自然資源與生態(tài)環(huán)境造成污染損害和破壞，會直接給國家造成損失，理應由國家索賠。依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家就《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害提起索賠訴訟,具有公益性。根據(jù)現(xiàn)階段相關立法意圖，該類訴訟屬于民事公益訴訟范疇�！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》是環(huán)境領域的特別法，該法第八十九條第二款規(guī)定由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門提出損害賠償要求，明確將海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠的權利專門賦予依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門。二是明確海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的特別規(guī)則。本司法解釋主要是圍繞如何實施《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的原則性規(guī)定作出的具體規(guī)范。海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，作為一種環(huán)境侵權訴訟與環(huán)境民事公益訴訟，總體上也屬于《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的適用范圍。但海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也有其自身特殊實際和規(guī)律，本司法解釋主要明確其特別的實體與程序規(guī)則，包括訴訟管轄、索賠主體、可以書面告知其他依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關的情形、訴訟形式、損失賠償范圍、損失認定的一般規(guī)則與替代方法、損害賠償金的歸口交納、污染損害威脅的處理、船舶污染損害賠償?shù)姆蛇m用等。
記者：《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十二條規(guī)定人民法院受理訴訟后應當在十日內告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，而本司法解釋在此方面作出不同規(guī)定，這是出于何種原因？
負責人：如上所述，海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有其特殊性，該類訴訟由負有海洋環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的機關提起，故人民法院受理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，原則上沒有必要再另行告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門。但是，鑒于我國海洋環(huán)境由不同部門分區(qū)域監(jiān)管，實踐中存在同一損害涉及不同區(qū)域或者不同部門以及不同損害應當由不同機關索賠的情況，本司法解釋第四條第二款規(guī)定人民法院在審理中發(fā)現(xiàn)可能存在該兩類情形的，可以書面告知其他依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關。
記者：本司法解釋規(guī)定海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失賠償范圍的依據(jù)和目的是什么？
負責人：對于海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失賠償范圍，本司法解釋第七條具體規(guī)定為預防措施費用、恢復費用、恢復期間損失、調查評估費用共四類。該條規(guī)定的主要依據(jù)是環(huán)保理論、技術規(guī)范（標準）、司法實踐三個方面的成果。其中，國家海洋局于2013年8月發(fā)布的《海洋生態(tài)損害評估技術指南（試行）》第8.2條規(guī)定海洋生態(tài)損害價值計算內容為：清除污染和減輕損害等預防措施費用；海洋生物資源和海洋環(huán)境容量等恢復期的損失費用；海洋生態(tài)修復費用；檢測、試驗、評估等其他合理費用。這是本司法解釋規(guī)定四類損失的直接技術依據(jù)。
本司法解釋明確規(guī)定四類費用損失的主要意義有三點：一是總結海事司法實踐經驗，為規(guī)范統(tǒng)一裁判尺度提供依據(jù)，同時為人民法院以后進一步發(fā)展細化相關賠償標準提供一個基本綱目；二是與環(huán)境保護部、國家海洋局等相關部門的損害評估技術標準充分匹配，共同完善國家生態(tài)損害賠償制度并切實貫徹落實；三是為以后修改完善《中華人民共和國海商法》、其他涉海法律法規(guī)、海洋生態(tài)環(huán)境損害評估標準提供規(guī)范性參考。
記者：本司法解釋對污染損失認定作出兩條規(guī)定，主要精神是什么？
負責人：本司法解釋第八條規(guī)定損失認定的一般規(guī)則，第九條規(guī)定認定恢復費用和恢復期間損失的替代方法。第八條規(guī)定一般規(guī)則的主要依據(jù)是《中華人民共和國民事訴訟法》及其司法解釋關于證據(jù)的規(guī)定、有關船舶油污損害賠償和民事公益訴訟司法解釋、國家行政主管部門頒布的評估技術規(guī)范（標準）以及海事審判實踐經驗的總結。
第九條規(guī)定認定恢復費用和恢復期間損失的替代方法的動因是：由于海洋環(huán)境污染成因復雜、評估鑒定機制不健全等種種因素，有時存在原告沒有根據(jù)法律及司法解釋規(guī)定的一般證明原則進行舉證，或者其提供的鑒定評估報告被認定存在嚴重瑕疵而不能采信等情況，事后因海洋環(huán)境已發(fā)生較大變化而難以補充鑒定評估，如果法院一味恪守一般法律原則和單一的認定方法，勢必陷于難以追究責任者損害賠償責任的窘境。根據(jù)《中華人民共和國侵權責任法》第二十條的規(guī)定，被侵權人損失難以確定的，按照侵權人獲得的利益賠償；侵權人利益難以確定的，由人民法院根據(jù)實際情況確定。人民法院在實踐中非常有必要根據(jù)法律精神，積極探索認定損失的替代方法，適當克服環(huán)境污染舉證難的問題，盡可能讓責任人作出賠償，讓環(huán)境污染損害賠償制度真正“落地”兌現(xiàn)。本條在總結海事審判經驗的基礎上，分兩款規(guī)定認定恢復費用和恢復期間損失的兩個替代方法：一是“責任者收支標準”，根據(jù)責任者直接受益的金額或者節(jié)省的污染防治費用合理酌定損失賠償數(shù)額，以切實克服環(huán)境保護“守法成本高，違法成本低”的反�，F(xiàn)象，這種方法也稱為底線規(guī)則；二是“社會平均收支標準”，在無法適用“責任者收益標準”時，根據(jù)政府部門統(tǒng)計資料所證明的同區(qū)域同類生產經營者同期平均收入、同期平均污染防治費用合理酌定�？傊�，本司法解釋第八條與第九條規(guī)定損失認定的一般規(guī)則和兩個替代方法，共為依法保護海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境設置三道“防線”，目的就是盡可能保障受損害的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境得到合理賠償。
記者：本司法解釋除上述介紹的內容外，還有哪些特別規(guī)定？
負責人：除上述介紹的內容外，本司法解釋相比一般環(huán)境侵權和環(huán)境公益訴訟的司法解釋，主要還有以下三項特別規(guī)定。
一是關于案件管轄的規(guī)定。本司法解釋根據(jù)《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第七條第二項的規(guī)定，明確陸源污染物和海上污染物對海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境造成損害所引起的索賠訴訟，由損害發(fā)生地、損害結果地或者采取預防措施地海事法院管轄。其中，管轄連接點并不包括被告住所地，即排除被告住所地法院管轄。但是，對于相同原告或者不同原告就同一損害行為向兩個以上有管轄權的法院起訴的情形，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條第三款、《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條第三款均已經作出由最先立案的人民法院管轄的一般性規(guī)定，本司法解釋沒有再作類似規(guī)定，但海事法院或者其上訴審高級人民法院在受理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時仍應當遵循上述一般性規(guī)定。本司法解釋第二條確定損害行為發(fā)生地、損害結果地、采取預防措施地三個管轄連接因素，目的是盡可能將所有實際影響或者潛在影響我國管轄海域行為的相關糾紛均納入我國海事司法管轄范圍。我們同時強調因同一損害行為引起的不同訴訟由最先立案的海事法院或者其上訴審高級人民法院集中受理的原則，目的是便于統(tǒng)一裁判尺度、公正高效審結相關案件。
二是關于損害威脅相關糾紛的處理規(guī)則。根據(jù)環(huán)境損害預防的法律規(guī)定、政策指引與實踐經驗，某些涉�；顒与m然尚未實際造成污染等損害，但已經形成損害威脅，依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門確有必要及早采取預防措施，由此產生的費用和損失，有關國際條約已明確將這類預防措施的費用和損失規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害，人民法院也應當判決由責任者承擔賠償責任。鑒于《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等國內法對損害威脅及其預防費用缺乏具體規(guī)定，本司法解釋特此作出規(guī)范指引。
三是關于因船舶引起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件的法律適用問題。對于船舶油污損害賠償糾紛的處理，《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》以及我國加入的《1992年國際油污損害民事責任公約》《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》和《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》均有所規(guī)定，共同形成較為完整的規(guī)范體系，其特殊性體現(xiàn)在損害賠償范圍、責任限制、強制保險（擔保）、賠償責任限制基金等方面。本司法解釋第十二條第三款規(guī)定審理因船舶引起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件，應當首先適用上述特別規(guī)定。
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