[ 王利明 ]——(2000-11-24) / 已閱30830次
人民法院機構(gòu)設(shè)置及審判方式改革問題研究（上）
2000年11月24日 14:11 王利明/姚輝
司法公正是我國法制建設(shè)的最重要的內(nèi)容，而公正的司法制度是對受到侵害的人民權(quán)利給予救濟的關(guān)鍵一環(huán)，也是實現(xiàn)社會公正、保障法律得以正確實施的最后一關(guān)。（注：王家福等《論依法治國》，載《法學(xué)研究》第18卷第2期。）按照黨的十五大報告的要求，進一步推進司法改革，對我國司法機關(guān)從機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分到管理體制、訴訟制度、監(jiān)督制約機制等各個方面進行必要的完善和改革，應(yīng)該置于當前法制工作的首要位置。而這其中首要的突破，是法院的改革。
以下就人民法院機構(gòu)設(shè)置及審判方式的改革談幾點看法。
一、關(guān)于人民法院的機構(gòu)設(shè)置
眾所周知，當前司法審判工作中最大的弊端是地方保護主義以及裁判不公。任建新同志在1997年3月第八屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《最高人民法院工作報告》中即指出：“在過去的一年里，全國法院工作取得了進展，但也存在一些缺點和問題，主要是：一些案件審判質(zhì)量不高，特別是少數(shù)經(jīng)濟、民事案件裁判不公”。而導(dǎo)致裁判不公的原因之一是地方保護主義。從現(xiàn)實情況看，產(chǎn)生地方保護主義，尤其是致使在民事、經(jīng)濟審判中地方保護主義發(fā)展、蔓延有多方面的原因，但概括起來主要是兩個方面：一是由于少數(shù)法官將審判工作為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)曲解為替本地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，或者由于收受本地當事人請吃送禮等而未能做到嚴肅執(zhí)法、秉公裁判；二是一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)出于維護本地區(qū)利益的考慮，干預(yù)民事、經(jīng)濟審判，要求法院照顧本地一方當事人，法院則難以抵制地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力。（注：參見李浩《論改進管轄制度與克服地方保護主義》，載《法學(xué)家》1996年第5期。）審判實踐中常見的是各級地方領(lǐng)導(dǎo)從維護本地法律關(guān)系主體以及地方的特殊利益的目的出發(fā)，在執(zhí)法活動中置國家法律及案件事實于不顧，偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權(quán)益，對法院的審判工作橫加干預(yù)。就某一案件的審理過程而言，從是否受理、由誰審理，到如何審理（比如公開還是不公開）、判決還是調(diào)解、判決后如何執(zhí)行等，各個環(huán)節(jié)都有可能遇到來自法院內(nèi)外方方面面的指令。其結(jié)果，一方面是法院執(zhí)法嚴重不公，比如對外地當事人起訴的案件不及時立案，對跨地區(qū)的涉及本地當事人的案件則爭奪管轄權(quán)；隨意地追加外地當事人為訴訟當事人并判令其承擔責任；對外地司法機關(guān)的工作不予配合或予以刁難，對外地當事人勝訴的判決不予執(zhí)行或消極抵制；等等。另一方面，某些素質(zhì)較差的法官則以地方保護主義為保護傘，徇私枉法，處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，任意曲解法律，歪曲或掩蓋事實真相，千方百計、不擇手段地單純維護本地當事人的利益，同時也用以換取個人的好處及非法利益。由于地方保護主義猖獗，導(dǎo)致現(xiàn)實生活中當事人不敢在外地起訴和應(yīng)訴，有時即使僥幸勝訴，也無法使案件判決結(jié)果得以執(zhí)行，“贏了官司賠了錢”，法律的嚴肅性因此受到極大破壞；而爭管轄現(xiàn)象愈演愈烈，亦使司法的統(tǒng)一性遭到質(zhì)疑。
這些現(xiàn)象的存在，對我國社會主義市場經(jīng)濟的孕育發(fā)展是極為有害的。建立社會主義市場經(jīng)濟制度是一場深刻的法制改革，為了防止市場經(jīng)濟的自發(fā)和消極作用，必須造就新的市場經(jīng)濟法律秩序。與計劃經(jīng)濟不同，新的社會主義市場經(jīng)濟法律秩序必須符合市場的統(tǒng)一性、自由性、公正性、競爭性和市場的可控性等條件（注：參見任建新主編《社會主義法制建設(shè)基本知識》，法律出版社1996年10月版，第104頁。）。而要維護全國市場的統(tǒng)一性，首先要求全國市場經(jīng)濟活動遵循統(tǒng)一的法律、法規(guī)，嚴禁人為設(shè)置壁壘和障礙，導(dǎo)致市場被人為肢解分割。要達到市場的公正性，首先要做到法制同一，即一切市場參加者，在市場經(jīng)濟中應(yīng)遵守同樣的法律法規(guī)，不容許有同一行為因行為者或行為地不同而服從于不同法律規(guī)則的情況存在。（注：參見任建新主編《社會主義法制建設(shè)基本知識》，法律出版社1996年10月版，第105頁。）地方保護主義的發(fā)展蔓延，必然損害了法律的公正性，并使審判權(quán)成為可與當事人進行交易的對象，長此以往，徇私枉法、濫用審判權(quán)現(xiàn)象將不可遏止。統(tǒng)一市場將被分割和壟斷，（注：參見李鐵映《解放思想轉(zhuǎn)變觀念建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系》，載《法學(xué)研究》第19卷第2期。）正如有的學(xué)者所指出的，不斷蔓延升級的民事、經(jīng)濟審判中的地方保護主義現(xiàn)象，正日益嚴重地破壞法制的統(tǒng)一，褻瀆法律的尊嚴，損害法院的形象，動搖著人民群眾對共和國審判制度的信賴。如果不能迅速有效地解決這一問題，經(jīng)濟審判工作就無法真正負擔起服務(wù)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的任務(wù)，統(tǒng)一的全國性大市場的建立也會因此而延宕。（注：參見李鐵映《解放思想轉(zhuǎn)變觀念建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系》，載《法學(xué)研究》第19卷第2期。）
解決上述現(xiàn)象的根本措施之一，是保證司法公正，自上而下建立健全一套合理有序的司法審判系統(tǒng)。為此首先需要從人民法院機構(gòu)設(shè)置上建立一套保障司法公正的機構(gòu)體系。我們認為，所謂機構(gòu)設(shè)置包括兩個方面，一是各級法院的設(shè)置；二是法院內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置。
（一）法院的設(shè)置
目前，我國的法院除了各專門法院及軍事法院的設(shè)置外，主要分為四級，即基層、中級、高級人民法院和最高人民法院。按行政區(qū)劃設(shè)置的地方各級法院，實行的是塊塊領(lǐng)導(dǎo)，司法管轄區(qū)域從屬于行政管轄區(qū)域。除最高人民法院是由中央設(shè)置并由中央財政撥付經(jīng)費外，其他各級人民法院都分別由各級地方解決其人財物。盡管憲法明確規(guī)定人民法院依法獨立行使審判權(quán)，但這僅是就其業(yè)務(wù)或職責而言的，至于法院的組織關(guān)系、人事管理、辦案經(jīng)費、物資裝備等方面，則均由地方負責。雖然人民法院組織法規(guī)定下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督，但這種純粹業(yè)務(wù)上的監(jiān)督關(guān)系，在與人、財、物三權(quán)分離的情況下，由于缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容，往往起不到應(yīng)有的作用。
比如，在法院的人事管理方面，現(xiàn)行的法官管理體制延用的是地方主管、上級法院協(xié)管的傳統(tǒng)干部制度。法官制度是干部人事制度的一部分，法官級別等同于行政級別。雖然法官的產(chǎn)生依照法律規(guī)定的程序進行，但法官的資格、待遇、職極、晉升、獎懲等方面，則是按國家行政干部進行管理，實行的是干部職務(wù)系列等級制，即科員、副科、正科、副處、正處、副局、正局等。這種體制對于專業(yè)性要求較高的法院來講，顯然是不夠科學(xué)的。個別基層領(lǐng)導(dǎo)從未學(xué)過法律或從事過司法工作，但為了獲得諸如副縣級、副地級、副省級之類行政級別上的安排，亦可經(jīng)由上述體制進入法院，成為法院各項實際工作的領(lǐng)導(dǎo)者。更重要的是，由于法院一般干部本來就屬政府人事部門管理，這便使地方行政長官實際握有法院干部的升遷選拔大權(quán)。
法院現(xiàn)行的經(jīng)費管理體制則更是產(chǎn)生和助長地方保護主義的一個重要原因。因為在目前的經(jīng)費管理體制中，法院本身的部門利益和地方團體利益結(jié)成了相互依附的“鍋與碗”關(guān)系。法院吃拿地方財政這碗飯，就難以擺脫自我保護的本能要求及其與地方的感情糾葛。在這種情況下，地方保護主義，實質(zhì)上也是自我保護主義。（注：參見《中國司法制度改革縱橫談——全國法院系統(tǒng)第六屆學(xué)術(shù)討論會論文選》，人民法院出版社1994年版，第424頁。）
要改變這些狀況，必須從人財物三方面真正實現(xiàn)法院的獨立，進而擺脫司法的地方化和行政化。
在法院的人事管理體制上，自1995年以來，全國各級人民法院相繼成立了法官考評委員會，最高人民法院舉行了初任審判員、助理審判員的全國統(tǒng)一考試。這些作法，對于現(xiàn)行法官制度的改革，對于法院人事制度的科學(xué)化、法制化管理，具有重大而積極的意義，同時也為今后的深化改革開辟了道路。我們建議，應(yīng)當廢除目前僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志與好惡決定而后報人大任命的形式考核任命法官的作法，應(yīng)當在目前工作的基礎(chǔ)上設(shè)立與各級地方行政部門相分離的專門的法官考試與選拔中心，由其通過考試為各省市任命法官，而高級法官則一律由中央司法考試與選拔中心任命。這樣做的目的，是通過法院自身的垂直領(lǐng)導(dǎo)，首先從人事上脫離地方各級的束縛。取得法官資格，不管是初級法官還是高級法官，必須通過嚴格的考試。通過考試和考核，把政治品德、法律知識、文化素質(zhì)高，忠于人民、廉潔奉公、主持正義，必要時敢以身殉職的人選拔到機構(gòu)中來。（注：劉海年《依法治國：中國社會主義法制建設(shè)新的里程碑》，載《法學(xué)研究》第18卷第3期。）使法官資格的取得及晉升體現(xiàn)公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，真正做到能者上、庸者下，不辱法官的光榮稱號與使命。（注：《中國司法制度改革縱橫談》，第394頁。）其實，中國自古即有通過考試選拔人才的傳統(tǒng)。正如有的學(xué)者所言：中國古代的科舉考試盡管有許多弊病，但其進步意義在于，它能通過考試將社會上合格的人才吸收到政權(quán)中來。如果我們沒有對司法隊伍的資格考試，就難以避免一些庸才濫竽充數(shù)。（注：王家福等《論依法治國》。）從國外經(jīng)驗來看，與中國現(xiàn)行法律制度體系具有更多淵源的大陸法系各國，都設(shè)立了針對那些選擇法律職業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生的司法培訓(xùn)或司法考試制度。例如在日本，法官、檢察官和律師這三類主要法律職業(yè)者的研修統(tǒng)一到隸屬于最高法院的日本司法研修所中進行。任何一個打算從事法律職業(yè)的大學(xué)法科畢業(yè)生都必須參加淘汰率高達97%的國家司法考試，成功者作為“司法門徒”進入研修所進行為期兩年的司法研修；研修結(jié)束后還需要經(jīng)過一次考試方能開始其各自的職業(yè)生涯。由于極其激烈的競爭和極高的淘汰率，從而更提高了法律職業(yè)的價值。（注：參見賀衛(wèi)方《法律教育散論》，載《湘江法律評論》（第一卷），湖南出版社1996年版，第11頁。）在我國，通過統(tǒng)一考試而選拔法官也是十分必要的。
在財力和物力方面，目前體制的最大弊端，是無視法院作為審判機關(guān)的特點，將其與行政機關(guān)一樣采用地方經(jīng)費包干。由于法院經(jīng)費沒有從行政經(jīng)費中獨立，經(jīng)費的項目和標準也缺乏明確的法律規(guī)定和法定程序，因而各地法院經(jīng)費只能依賴地方財政提供，導(dǎo)致法院在財政上過多依賴地方。對此，我們的建議是要增強各地上繳中央的財稅，由中央財政作為專項支出，對司法部門的經(jīng)費實行單列，由中央財政統(tǒng)一預(yù)算，逐級專項下達，用于各地法院。如果實現(xiàn)法院經(jīng)費的單列及統(tǒng)一預(yù)算，對訴訟費等實行統(tǒng)收統(tǒng)支，不再借手地方財政，必將使法院真正獲得經(jīng)濟上的獨立，斬斷地方保護主義滋生的一個重要根源。
在法院組織體系、人事體制及財政體制的全面獨立上，可選擇司法區(qū)域的獨立為改革的突破口。所謂司法區(qū)域的獨立，即改革現(xiàn)行的按行政區(qū)劃設(shè)置地方各級人民法院的體制，使司法管轄區(qū)域不與行政管轄區(qū)域重合。（注：王家福等《論依法治國》第470頁。）考慮到法院的重新設(shè)置是一項繁重而艱巨的任務(wù)，不可能在短期內(nèi)完成，有關(guān)方面應(yīng)當設(shè)計一個較長的規(guī)劃予以通盤考慮。作為過渡性安排，可先在幾個大區(qū)設(shè)置若干個最高法院的派出機構(gòu)（這種機構(gòu)類似于美國的巡回法院，在設(shè)計上可借鑒其作法）。這種機構(gòu)的設(shè)置，首先可將許多民事經(jīng)濟案件的審級提高，比如在中級人民法院審理的，可提高至高級人民法院審理；而二審審理的可提高到最高人民法院的派出法院審理。其次則可提高諸如死刑復(fù)核程序的級別。而提高死刑復(fù)核程序的級別也是十分必要的。當然，從長遠看，最好的辦法還應(yīng)是設(shè)立法院系統(tǒng)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)。
（二）法院內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置
法院現(xiàn)行的內(nèi)部管理體制大體是：人民法院正、副院長構(gòu)成院級行政領(lǐng)導(dǎo)層。案件的審理，由法院內(nèi)部的各審判業(yè)務(wù)庭完成，庭長是主持審判業(yè)務(wù)庭工作的中層負責人。法院內(nèi)部集體領(lǐng)導(dǎo)審判工作的組織機構(gòu)是審判委員會，具有對重大疑難案件的討論決定權(quán)。合議庭和獨任庭則是人民法院具體承辦案件的審判組織。除基層人民法院審理一審簡單的民事案件適用獨任制外，中級以上的各級法院、基層人民法院審理非簡單的民事案件均適用合議制，即由三人以上單數(shù)的審判人員組成合議庭審判民事案件。應(yīng)當說，這套機構(gòu)設(shè)置的模式是基本符合我國的國情的，實踐中出現(xiàn)的問題，多數(shù)在于機構(gòu)內(nèi)部的運作上。
1.審判委員會
《中華人民共和國人民法院組織法》第10條規(guī)定：“各級人民法院設(shè)立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題�！钡壳暗臓顩r是，審判委員會權(quán)力過大，在一些地方法院，不僅重大疑難案件由審判委員會決定，就是一些普通案件，也往往提到審委會去討論，由此產(chǎn)生了如下問題：
(1)審判委員會的委員們不一定都是民事、經(jīng)濟審判方面的專家，更不會都是這方面的業(yè)務(wù)主管，他們對民法理論及民事經(jīng)濟審判并不是都具有專門研究。針對所討論的案件，僅僅只是靠聽匯報或看材料就提出處理意見。民法學(xué)本身是博大精深且專業(yè)性極強的理論體系，尤其是一個復(fù)雜的民事案件，動輒卷宗上千頁，證據(jù)數(shù)十個，單靠短短數(shù)十分鐘的匯報，何以窺得案件全貌。指望審判委員會的委員們?nèi)绱舜掖覟g覽加討論就對所有案件給出科學(xué)公正和合理的解決，豈非天方夜譚！
(2)我國審判方式改革的一項重要內(nèi)容，是真正落實公開審判制度。而審判委員會決定案件，只是憑聽取有關(guān)人士的匯報，委員們根據(jù)匯報發(fā)表各自的意見，這就難以全面了解當事人雙方各自的證據(jù)和理由。大量民事經(jīng)濟案件均由審委會決定，與公開審判的原則及要求，是背道而馳的。
(3)某些法官為偏袒一方當事人，往往把案件甩給審判委員會，并以帶傾向性的匯報影響后者，使其作出對己有利的決定。這樣，體現(xiàn)個人私利的判決，可能經(jīng)由集體決議的方式表現(xiàn)出來，從而有可能歪曲了審判責任制。
盡管《中華人民共和國人民法院組織法》規(guī)定審判委員會應(yīng)討論重大或疑難案件，但我們認為，在民事、經(jīng)濟案件的審理上，應(yīng)盡量限制提交案件的條件及數(shù)量，使審判委員會將工作重心放在總結(jié)審判經(jīng)驗上。而不應(yīng)過多地處理民事、經(jīng)濟案件。我國的市場經(jīng)濟體制尚處在創(chuàng)建的初期，新的問題、新的糾紛類型層出不窮，在這種情況下，非常需要及時總結(jié)審判經(jīng)驗，從而有效地指導(dǎo)法院的審判活動。事實上，總結(jié)審判經(jīng)驗正是審判委員會法定的首要任務(wù)。當然，應(yīng)當看到，在面對某些行政干預(yù)太多的案件時，將案件提到審判委員會去討論，可以免去審判人員的麻煩和困難，在這種情形下，審判委員會的存在，無疑是為法官樹立了一道擋箭牌。但這也只能作為特殊的情況來考慮，總的來看，審判委員會還是應(yīng)將重心放在宏觀的審判工作指導(dǎo)及經(jīng)驗總結(jié)上，即使是對具體案件的指導(dǎo)，也一定要嚴格限制于重大、疑難案件。另外，即使是經(jīng)審判委員會討論過的重大疑難案件，也應(yīng)實行錯案責任追究制度。
2.業(yè)務(wù)庭及業(yè)務(wù)庭負責人
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