[ 王玉璽 ]——(2012-11-30) / 已閱9713次
（一）政府責(zé)任的概念界定
在經(jīng)濟法語境中，政府責(zé)任主要有兩種含義：一是政府的經(jīng)濟職責(zé)，即政府依法承擔(dān)的干預(yù)經(jīng)濟的職責(zé)；二是政府的法律責(zé)任，即政府組織及其工作人員因在行使政府干預(yù)經(jīng)濟的職權(quán)中違法而應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果。[2]事實上，第一種含義下的政府責(zé)任與政府經(jīng)濟職權(quán)的內(nèi)容在一定意義上是重合的。因此，與其說它是一種責(zé)任，不如更準確地將其界定為一種特殊的經(jīng)濟行為，即經(jīng)濟學(xué)上所謂的政府經(jīng)濟行為，“是政府為了實現(xiàn)國家經(jīng)濟政策目標而進行的行為，它能產(chǎn)生經(jīng)濟效果和相應(yīng)的法律后果”[3]。具體說來，就是政府通過市場規(guī)制和宏觀調(diào)控來彌補市場機制的先天不足，克服經(jīng)濟中的各種不安全因素，協(xié)調(diào)和平衡個人權(quán)利和公共利益的沖突，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的效益最大化。而本文所指的政府責(zé)任是第二種意義上的責(zé)任，即政府的此種經(jīng)濟行為違反法律規(guī)定后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性后果。
�。ǘ┙�(jīng)濟法中政府責(zé)任的特殊性
經(jīng)濟法語境中的政府責(zé)任是政府的經(jīng)濟行為違法而引起的否定性法律后果，它不同于補償性的民事責(zé)任，也不同于基于行政法律關(guān)系而發(fā)生的、旨在控制行政權(quán)的行政法責(zé)任，它是一種獨立的經(jīng)濟法責(zé)任，具有獨特的屬性：（1）經(jīng)濟法中的政府責(zé)任是基于政府干預(yù)經(jīng)濟的法律關(guān)系產(chǎn)生的。市場經(jīng)濟條件下，政府對國家這個龐大經(jīng)濟體的運行負有調(diào)控和指導(dǎo)義務(wù)，經(jīng)濟法中的政府責(zé)任正是由于對這種義務(wù)的違反而產(chǎn)生的。（2）經(jīng)濟法中的政府責(zé)任與其享有的經(jīng)濟職權(quán)并不是完全一一對應(yīng)的，即并不是政府有什么樣的經(jīng)濟職權(quán)就有與之相對應(yīng)的政府責(zé)任的規(guī)定，例如，對社會財富進行分配是政府的一項經(jīng)濟職權(quán)，但法律并沒有規(guī)定進行社會分配應(yīng)該遵循的法定程序以及分配不公時政府應(yīng)承擔(dān)的不利后果。這是由經(jīng)濟法視野中政府行為的特殊性決定的。經(jīng)濟法的邏輯起點之一就是政府是“有限理性”的主體，這就否定了政府具有對所有經(jīng)濟行為全知全能的異稟，事實上，政府對自身承擔(dān)的某些龐雜且過于宏觀的經(jīng)濟職權(quán)的行為方式以及行為后果確實是無力預(yù)測的，不對政府的這類職權(quán)施加強制責(zé)任，正是對政府“有限理性”的合理容忍。（3）同樣，政府責(zé)任的承擔(dān)與損害也不是一一對應(yīng)的。政府調(diào)控經(jīng)濟失敗給市場主體乃至社會造成嚴重損害的情形，在很多時候并不是調(diào)控主體及其工作人員的故意或過失所致，而只是有限理性的政府的能力不足問題。顯然，要求一個有限理性的主體承擔(dān)其理性能力不足造成的全部損害是不符法理的。（4）前述經(jīng)濟法中政府責(zé)任的特殊性也決定了其追究模式應(yīng)該主要是從程序上出發(fā)，而不是對其進行實體性的評價。政府干預(yù)經(jīng)濟行為的后果需要放置到長遠的時空中評斷，而且受這種行為影響的主體廣泛而不確定，對政府責(zé)任進行實體性評價會產(chǎn)生不周延的困境。通過完善政府干預(yù)經(jīng)濟行為應(yīng)遵循的程序性規(guī)則以及違反程序規(guī)則的應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)后果，可以有效劃定政府對市場經(jīng)濟的干預(yù)邊界及其干預(yù)失敗的責(zé)任，確定政府對經(jīng)濟適度干預(yù)的法定范圍。
二、經(jīng)濟法中政府責(zé)任規(guī)制的現(xiàn)狀分析
從現(xiàn)行經(jīng)濟法立法來看，對政府責(zé)任的規(guī)制存在較大問題，這也構(gòu)成了經(jīng)濟法責(zé)任實現(xiàn)的一大難點。
（一）政府干預(yù)經(jīng)濟過程中承擔(dān)責(zé)任的情形有限
政府干預(yù)經(jīng)濟過程中承擔(dān)責(zé)任的情形十分有限，有很多理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的情形沒有相應(yīng)的具體規(guī)定。例如，《反壟斷法》第二十五條規(guī)定國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到經(jīng)營者提交的符合規(guī)定的文件、資料之日起三十日內(nèi)，對申報的經(jīng)營者集中進行初步審查，作出是否實施進一步審查的決定，并書面通知經(jīng)營者，如果行政機關(guān)逾期未作出決定，經(jīng)營者可以實施集中，但行政機關(guān)及其工作人員的這種不作為的違法行為的法律責(zé)任該法并沒有規(guī)定。又比如，《價格法》第二十三條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性�！钡菍φ慌e行聽證會的法律責(zé)任問題又是一片空白[4]，事實上，舉不舉行聽證會完全要依靠政府自覺，這種關(guān)系公共利益的公眾的聽證權(quán)利缺乏應(yīng)有的法律保障。
�。ǘ┱袚�(dān)責(zé)任的形態(tài)過于單一
政府承擔(dān)責(zé)任的形態(tài)過于單一，沒有吸納經(jīng)濟法特有的責(zé)任形態(tài)，而且通常都只是用“各級人民政府工作人員和其他國家機關(guān)工作人員有違反某某條規(guī)定的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”這樣輕描淡寫的一句一帶而過。而經(jīng)濟法特有的責(zé)令停止、糾正或撤銷違法行為；懲罰性賠償；通報批評等特殊的責(zé)任形態(tài)卻未作考慮。這種忽視法律責(zé)任所屬法律部門的立法必然不利于經(jīng)濟法整體責(zé)任體系的構(gòu)建，政府在干預(yù)經(jīng)濟中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任必然也是不完備的。
三、構(gòu)建經(jīng)濟法中政府責(zé)任的正當(dāng)性
“課以責(zé)任，……是人類社會為了在毋需訴諸強制的情況下便能把秩序引入我們生活之中而逐漸發(fā)展出來的一種手段�！盵5]在經(jīng)濟法中規(guī)定政府責(zé)任可以有效消除市場經(jīng)濟的不利益狀態(tài)，維護社會公共利益，最終保障市場經(jīng)濟健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展。
�。ㄒ唬┐_定政府責(zé)任是建立法治的市場經(jīng)濟的要求
中國的市場經(jīng)濟發(fā)展“面臨著從原始市場經(jīng)濟到所謂‘好的市場經(jīng)濟’即法治的市場經(jīng)濟過渡”[6]，“現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制不同于傳統(tǒng)市場經(jīng)濟體制的制度基礎(chǔ)，根本一條就是法治”[7]。法治的基本含義是法律的統(tǒng)治，法律具有至上的權(quán)威，它不僅強調(diào)政府要維護和執(zhí)行法律及秩序，而且強調(diào)政府本身要服從法律制度，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對政府干預(yù)經(jīng)濟的行為課以責(zé)任也就成為法治的市場經(jīng)濟建設(shè)中最關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。從市場經(jīng)濟運行的現(xiàn)狀來看，政府配置經(jīng)濟資源和對企業(yè)微觀經(jīng)濟活動的錯位干預(yù)造成了市場發(fā)育緩慢、權(quán)力尋租、腐敗滋生。而“尋租行為的本質(zhì)是‘權(quán)力攪買賣’，腐敗的根源在于權(quán)力過度干預(yù)經(jīng)濟�！盵8]通過對政府違法責(zé)任的規(guī)制，行政權(quán)力尋租現(xiàn)象才得以避免，從根源上鏟除腐敗才具有可能，政府干預(yù)經(jīng)濟的行為才能在法治的軌道上運作，市場經(jīng)濟才得以健康運行。
�。ǘ┱邢蘩硇缘倪壿嫳厝�
在計劃經(jīng)濟條件下，政府被預(yù)設(shè)為具有全知全能的秉性，是經(jīng)濟資源的全能配置者。在這種預(yù)設(shè)下，政府的配置命令就是法律，它是不會犯錯的，所以規(guī)定政府責(zé)任也是沒有意義的。但在市場經(jīng)濟條件下，我們對政府有了更理性的認識，政府同一般個體一樣，也只具有有限理性，它不可能是全知全能的，政府犯錯是在所難免的。而且，基于政府在經(jīng)濟發(fā)展中所處的特殊地位和掌握的特殊權(quán)力，它違法的可能性更大，可能造成的社會損害更嚴重。因此，對政府干預(yù)經(jīng)濟的行為課以責(zé)任是市場經(jīng)濟條件下政府職能轉(zhuǎn)化的必然要求。在經(jīng)濟法中構(gòu)建政府責(zé)任可以迫使政府比在沒有責(zé)任的情況下更具理性的行事，防止政府忽視自身局限，濫用權(quán)力，肆意干預(yù)經(jīng)濟活動侵害個人或社會公共利益的行為。
�。ㄈ┴�(zé)任政府的應(yīng)有之義
責(zé)任政府的觀念起源于英國，起初是強調(diào)政府對議會負責(zé)，后來逐漸發(fā)展成政府要對選民負責(zé)的制度，實質(zhì)是強調(diào)政府權(quán)力應(yīng)該受到限制。我國學(xué)界認為責(zé)任政府意味著“憲法和法律是政府及其官員履行責(zé)任的依據(jù)；公民的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)得到政府切實的保障；公民的正當(dāng)訴求應(yīng)得到政府積極有效的回應(yīng)；政府的瀆職、失職與違法行為必須承擔(dān)法律責(zé)任；受政府及其官員公務(wù)行為損害的公民，政府有責(zé)任給予賠償。”[9]]就目前來看，政府履行的職責(zé)出現(xiàn)多樣化趨勢，但經(jīng)濟建設(shè)職能已經(jīng)成為政府承擔(dān)的主要職能，因此，政府在促進市場發(fā)育、規(guī)范市場秩序和法律制度建設(shè)過程中因侵害受控主體利益或社會公共利益，或出現(xiàn)失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形時應(yīng)依法承擔(dān)責(zé)任。因此，構(gòu)建經(jīng)濟法中的政府責(zé)任是建設(shè)責(zé)任政府不可或缺的一步。
