[ 顧樂永 ]——(2013-1-28) / 已閱7485次
2012年8月31日新修訂的《民事訴訟法》第一百二十三條關于“人民法院應當保障當事人依照法律規(guī)定享有的起訴權利”的規(guī)定，僅為宣示性的條文，由于無相應配套措施，還無法徹底解決群眾反映強烈的“立案難”問題，達不到切實保障公民訴權的目標。訴權是一種公權，是憲法賦予當事人訴訟的基本權利，是當事人進行訴訟活動的根據。訴權的行使前提是符合法律規(guī)定者才享有訴權，任何其他人不享有訴權。《民事訴訟法》第一百一十九條對訴權的行使作出了相應的限制，即必須符合法院主管范圍的規(guī)定和起訴條件，是基于司法資源和法院職能的有限性考慮和激勵公民、法人積極行使權利、節(jié)約司法資源和規(guī)范訴訟等多重目標的考慮。除此之外，不得另行限制當事人訴權的行使。然而實踐中，存在大量的非正式立案制度如預立案、暫緩立案、“不立不裁”等現象，形成對訴權行使上實質性的障礙，造成公民的“起訴難”。本文在對各級和各地法院不規(guī)范立案現象梳理和分析基礎上，探尋其制度性成因，并提出治理對策，旨在達到全面保護公民訴權、維護社會和諧之目標。
一、公民訴權保護失范現象縱覽
目前，因社會正處于重大轉型期，社會矛盾多發(fā)易發(fā)，大量糾紛案件涌入法院，法院面臨著前所未有的壓力，為減緩案件壓力，司法決策高層及各地法院出臺了相應急性保護措施，諸如“預立案”、“訴前調解”等，但是，這些政策文件由于存在許多程序漏洞，導致實踐中走了樣，使侵害當事人訴權的現象時有發(fā)生。
1、“預立案”演變?yōu)椤俺閷习浮�。最高法院�?010年6月7日頒布實施的《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》（以下簡稱《意見》）第8條規(guī)定：“進一步做好訴前調解工作。在收到當事人起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，對于未經人民調解、行政調解、行業(yè)調解等非訴訟糾紛解決方式調處的案件，要積極引導當事人先行就近、就地選擇非訴訟調解組織解決糾紛，力爭將矛盾糾紛化解在訴前。當事人選擇非訴訟調解的，應當暫緩立案；當事人不同意選擇非訴訟調解的，或者經非訴訟調解未達成協議，堅持起訴的，經審查符合相關訴訟法規(guī)定的受理條件的，應當及時立案�！痹撝贫乳_啟了“預立案”制度的先河。由于該條規(guī)定突破了民訴法關于在收案后應當在七日內審查決定是否受理的規(guī)定，而且對適用“預立案”前提條件“當事人選擇非訴訟調解的”規(guī)定模糊性（是當事人在起訴時即表示接受訴訟調解還是在當事人經法官做工作后表示接受選擇非訴訟調解），以及對“非訴訟調解”不能達成協議應當“及時”立案的“及時”規(guī)定的不確定性，導致實踐中大量出現“抽屜案”。所謂“抽屜案”，也就是“窩”案、“黑”案、“私”案的意思，即對當事人起訴案件長期擱置不予以立案也不予辦理，或即使不予以立案，也按照正常程序予以審理和執(zhí)行，審結或執(zhí)結后再予以立案，搞“體外循環(huán)”、“以結代立”，造成法院對案件一切程序都是處于一種失控的狀態(tài)，包括承辦法官私自制作裁判文書以及案件宣判等等。同時這些案件沒有納入網上流程管理，即便是法院有嚴密的立、審、執(zhí)審判管理流程制度，最終也會導致這種審判管理流程制度流于形式,嚴重損害當事人的合法權益。
2、“訴前調解”演變成“不調不立”�！兑庖姟返�8條第2款同時還確立了“訴前調解”制度。這對于引導當事人選擇快捷便利的非訴訟調解，節(jié)約當事人的訴訟成本、拓展法院解決糾紛的功能、實現調審分離、減輕法院審判壓力具有積極的作用。但是，“訴前調解”在實踐中大多數演變?yōu)椤安徽{不立”，即調解不成的即不予以立案，造成訴前調解期限隨意性及其對訴權的侵害。實踐中訴訟當事人或代理律師反映特別強烈的即是：法院接收案件材料后，強制啟動訴前調解的程序，調解不成，就此將案件長期擱置，既不立案也不明確答復當事人不予立案，使當事人或代理律師遭受往返奔波、反復查詢之苦。
3、“程序審查”演變成“實體審查”。主要表現在：一是對原告的訴訟主體資格審查嚴格。例如，責令原告提供權利受到侵犯的初步證據，例如事故認定書等。二是對于被告主體資格也嚴格審查。例如，對自然人起訴，責令起訴人提供被告有效的聯系方式，對法人起訴，責令起訴人提交工商登記材料等，提前審查“被告是否適格”。三是對事實和理由審查超越法定范圍。例如，近期民間借貸糾紛處于高發(fā)期，一些法院為避免虛假訴訟的出現，不僅責令起訴人提供借據，還要提供付款憑證等實體證據�；煜似鹪V要件與訴訟要件，將需要大量時間和專業(yè)知識的實體審查工作放在立案程序，其結果是使得大量具備起訴要件的糾紛無法進入訴訟系屬，當事人的裁判請求權和訴權沒有得到應有保障。
二、公民訴權保護失范現象的原因剖析
�。ㄒ唬┪覈鴳椃▽υV權保護空白。從本質上講，訴權是公民基本權利的保障書。我國憲法的第2章明確規(guī)定了公民的基本權利，而訴權作為公民基本權利的保障性權利也應該由憲法明文規(guī)定在公民基本權利的專章之中。然而憲法中卻沒有明確的規(guī)定。只在第41條規(guī)定了“申訴權”和“控告權”。有學者認為訴權包括在“申訴權”和“控告權”之內，實際上訴權的內涵要比“申訴權”和“控告權”豐富得多，后兩種權利僅為訴權之部分而已。無論從保護公民合法權利的角度看，還是從依法治國的角度考慮，我國憲法沒有明文規(guī)定訴權實為一大缺憾。
（二）我國立案制度不完善。由于民訴法只有一個條文來規(guī)定受案條件，立案審查作為訴訟活動中的一個單獨程序，有其獨立的存在價值，僅僅一個法條難以涵蓋具體、明確闡釋其全過程。1997年4月21日頒發(fā)的《最高人民法院關于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》（法發(fā)[1997]7號）（以下簡稱《立案規(guī)定》）雖然對立案范圍、收案立登記、審查期限、立案決定和立案后材料移送作出了詳細的規(guī)定，但是對統一具體的受案標準和當事人對立案審查中程序參與權利、完善當事人對立案審查程序參與的權利及立案監(jiān)督程序均沒有規(guī)定，導致各地法院在執(zhí)行《立案規(guī)定》各行其是，具有較大的隨意性，特別是立案監(jiān)督程序的缺失導致即使出現依法應當立案而遲延立案或不予立案的現象，立案人員也無需承擔責任。長期以來，立案法律監(jiān)督存在空白，2011年最高檢察院出臺的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》（高檢會[2011]2號）未將民事、行政案件的立案受理納入法律監(jiān)督的范圍，導致法院立案受理方面存在大量不作為現象。同時《立案規(guī)定》）第十三條規(guī)定“重大疑難案件報院長審批或者經審判委員會討論決定。”因缺少配套的操作規(guī)范，實踐中立案人員基本將此條款擱置不用。
（三）現行法律對于“受案范圍”規(guī)定不清晰。因法律、法規(guī)對受案范圍界定的模糊性、范圍的變化莫測以及應當依法保護的權利內容龐雜性，加之現行法律、法規(guī)對于法院受案范圍的確定原則、確定的標準和確定的權限均無明確規(guī)定，又因各地法院對現行法律法規(guī)的理解和執(zhí)行尺度的不一，各地法院往往從自身出發(fā)，忽視立法的規(guī)定，對受案范圍隨意擴大或縮小，導致一般公民難以充分地了解、掌握法律法規(guī)和法院的具體受理案件范圍。另外學界對于案件受理范圍的研究關注度不廣泛、不深入，這方面研究成果更是寥如晨星。特別是隨著改革開放的深入，新問題、新矛盾不斷涌現，特別是群體性糾紛事件不斷涌現，法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定該類法律關系是否用司法手段來調整，學界亦沒有及時跟進并深入進行研究和探討，使得至今沒有成熟的研究成果可資借鑒，以至于只得法院自己說了算。再加上實踐中機械司法的理念的盛行，必然導致應予以立案受理的案件糾紛被打入“不予受理”之列。2011年2月18日，最高法院發(fā)布了《關于修改＜民事案件案由規(guī)定＞的決定》。盡管《決定》對民事案件案由進行了較大幅度的修改，并強調不得以當事人訴請無案由為由不受理案件，但是，因案由確定存在諸如對民事案由的選擇、引用不規(guī)范、部分案由之間存在矛盾、可操作性差和對新類型案件的案由把握不準等缺陷，導致實踐中對于無對應的案由的糾紛，各地法院還是采取不予受理的策略。
�。ㄋ模┬旁L考評制度壓力的影響。現行信訪制度按照信訪屬地管理的原則，凡是涉訴信訪案件最終批轉到信訪人所在地或原審法院處理。一般來說，多數“涉訴信訪”案件是經過基層法院一審程序審理的，這樣基層法院幾乎承擔全部自行審理案件的信訪化解義務。甚至有些法院還演變成信訪“屬人”管理，即由原承辦法官承擔接訪和處訪的任務，法官一邊辦案，一邊接訪，成為工作常態(tài)。加之“一票否決”的信訪考核制度，促使法院為極力避免“越級上訪”和“進京訪”，從而作出不予受理且“不立不裁”的下策，因為對于一些重大矛盾糾紛一旦予以立案處理，審理或執(zhí)行環(huán)節(jié)，當事人不服上訪，將對法院產生“粘滯效應”，成為法院甩不掉的“包袱”。為此，法院對于一些案件，特別是行政案件涉及的歷史遺留問題，如涉及的舊城改造、城市拆遷、土地征收等民生案件，基于案件處理不利于社會穩(wěn)定、易引發(fā)群體性事件的擔心，而不愿意立案。很多情況下法院立案不是基于是否符合立案條件而是考慮案件的綜合因素,法官在立案審查中常陷入一種兩難境地——依法符合立案條件應當立案的立不了,因為如果立了,法院不一定能通過司法判決來化解矛盾，而且還可能加劇雙方的對抗；如果不立案,當事人又可能會采取諸如集體上訴、越級上訪等不理性做法,將會給法院帶來危及社會穩(wěn)定的政治麻煩。
�。ㄎ澹┠壳八痉ūＵ狭Σ蛔�。對于一些重大的矛盾糾紛的解決必須有充足的人力和物力，目前由于司法保障機制不健全，法院“案多人少”現象在相當長時間內還不能得到緩解，法院面對潮涌而來的矛盾和糾紛存在著明顯的承載力不足的問題。特別是“執(zhí)行難”問題是壓在各級法院心頭的一塊大石頭，許多案件單靠法院的一家之力根本執(zhí)行不了，所以，法院在訴訟審查立案時就會考慮到自己司法的難易程度。一旦案件執(zhí)行不能的話，法院將面臨司法權威的喪失，而且因為案件不能執(zhí)行，之前在審理中投入的資源也無法實現理想的收益。這樣的局面自然讓法院在受理案件時過慮重重。
三、完善立案配套制度及公民訴權保障機制的建議
�。ㄒ唬⿷椃☉獙⒃V權確定為社會主體的基本權利
現行憲法應當明確規(guī)定禁止侵害公民、法人訴權行為，明確訴權行使中司法保護責任，明確訴權實現上國家保護責任。但是，訴權保護絕不能簡單地認為僅從憲法文本進行構建就能完成，還需要訴訟部門將憲法的精神具體化，盡快建立完善公民訴權保護配套制度，更需要解決司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)中的主要問題，以及社會各方面參與構建，尤其需要解決制度上的障礙問題。
（二）完善異地交叉管轄制度
為實現司法相對獨立，減少行政機關干擾，2008年最高法院出臺了《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，實際上就通過提高審級為行政審判排除地方政府等外界因素的干擾，對立案難問題的解決已取得了一定成效。在現行的法院體制下，只有實行異地交叉審理和案件管轄回避、提高部分案件審級來排除同級地方黨委、政府對審判的干涉，實現司法獨立，緩解行政訴訟立案難。
�。ㄈ┙⒔∪姓深A備案登記和監(jiān)督懲處機制
2011年2月15日，最高法院印發(fā)了《關于在審判工作中防止法院內部人員干擾辦案的若干規(guī)定》對內部人員說情打招呼采取登記備案和監(jiān)督懲戒制度有很好借鑒作用，推而廣之，在中央層面也應當出臺《防止領導干預辦案的若干規(guī)定》，并重在落實。由于目前法律專門人才在領導干部中的比例較低，一些領導的干部的法律意識淡漠，加之權力操作的非透明性，導致黨政干預司法現象時隱時現。要按照黨的十六大要求“構建結構合理、程序嚴密、配置科學、制約有效的權力運行機制”來保障權力依法行使，有效地避免黨政干預司法的發(fā)生。
（四）改進信訪考核制度
一是科學界定涉訴信訪甄別標準，避免將與訴訟無問題的信訪定為涉訴信訪；二是注重信訪化解指標，而非信訪數量指標；三是制定科學指標的權數和指標的合理區(qū)間，避免類似強權性質的“一票否決”制。
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必須采取有效措施，改變立案兼具審判功能，解決接收起訴材料與受理立案自相矛盾問題�；貧w審查程序功能，改變審查標準過嚴現象。人民法院在對糾紛受理過程中應當做到有為與有限的統一、服從與服務的統一、克制與能動的統一。為此，應當著重完善以下程序：
首先，引入立案聽證程序。對一些涉及人數較多、社會敏感度強的案件，在七日法定立案審查期限內組織聽證，聽證參與者不僅為雙方當事人及律師等訴訟參與人，還可擴大到雙方當事人主管單位，以達到審查準確性和全面性。并認真落實合議審查制，對不予受理案件裁定的作出均應由合議庭法官做出，以確保該類案件的公正、合法和嚴謹。當事人參與到立案審查中不僅使當事人知情權得到有效保護，也使得立案程序廉潔透明，提高法律的公信力，讓當事人有陳述申辯的權利，即使法院不立案也使其明確為何不立，避免當事人重復起訴，也減輕法院的工作量，節(jié)約司法資源。
其次，引入檢察機關對法院立案監(jiān)督機制。對于某些法院迫于各種顧慮和壓力而不予受理的案件，檢察機關通過啟動立案監(jiān)督程序，向法院發(fā)出督促依法及時立案的監(jiān)督建議，對于消除一些法院“不立不裁”現象及時保障公民的訴權將起到很大成效。
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