[ 洪碧華 ]——(2013-3-8) / 已閱12305次
【摘要】社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)矛盾尖銳復(fù)雜,容易激化。本文從綜合治理、維護(hù)穩(wěn)定的角度闡述社會(huì)管理的內(nèi)涵、社會(huì)管理創(chuàng)新的法治化途徑以及如何發(fā)揮法治在社會(huì)管理中的保障作用,目的在于貫徹落實(shí)黨的十八大精神,轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式,更好發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的作用。不斷提高社會(huì)管理法治化水平。依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn),法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理 法治化 創(chuàng)新
2011年2月19日,胡錦濤同志在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班” 指出:“當(dāng)前我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,又處于社會(huì)矛盾凸顯期,社會(huì)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題還不少”。要“正確把握國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)、新變化、新特點(diǎn),針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理中的突出問(wèn)題,著重研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”。同年,黨中央、國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》,提出當(dāng)前要重點(diǎn)抓好完善社會(huì)管理格局、公共安全、食品藥品安全監(jiān)管、信息網(wǎng)絡(luò)管理和思想道德建設(shè)等八方面工作。2012年11月8日,胡錦濤同志在黨的十八大提出:“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。”
一、社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)涵
(一)社會(huì)管理的概念、主要任務(wù)和范圍
社會(huì)管理是指政府和社會(huì)組織對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)觀念等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。其主要任務(wù)是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和保持社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)管理的范圍包括城市、農(nóng)村社會(huì)管理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)管理、地下秘密社會(huì)管理,重點(diǎn)是基層社會(huì)的治理。社會(huì)管理既要著眼于當(dāng)前社會(huì)矛盾的化解,又要著眼于對(duì)未來(lái)社會(huì)公正秩序的建構(gòu)。就是說(shuō)政府要有超前的意識(shí)、要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光,事先做好各種制度的設(shè)計(jì),不斷完善各種規(guī)章制度。不能總是等到出問(wèn)題了才“亡羊補(bǔ)牢”,不能總是用悲劇性的個(gè)案來(lái)推進(jìn)法治進(jìn)程。
(二)為什么要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理模式
1、當(dāng)代中國(guó)正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。各種社會(huì)矛盾尖銳、復(fù)雜,局部地區(qū),甚至矛盾激化,群體性事件多發(fā),惡性案件頻發(fā),社會(huì)穩(wěn)定面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。云南孟連事件、貴州甕安事件、湖北石首事件、甘肅隴南事件、三聚氰氨事件、安徽阜陽(yáng)毒奶粉事件、被拆遷戶自焚事件、富士康員工連續(xù)跳樓事件等,集中地暴露出深層次的社會(huì)矛盾。勞資糾紛、拆遷沖突接連不斷,看病貴、房?jī)r(jià)高、就業(yè)難、農(nóng)民工權(quán)益頻受侵犯、教育資源分配不公平、壟斷行業(yè)暴利等成為社會(huì)熱門(mén)話題。社會(huì)貧富懸殊持續(xù)加大,民生問(wèn)題突出,社會(huì)心理趨向失衡。貧富差距基尼系數(shù)已超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的0.4警戒線。城鄉(xiāng)收入差距較大,1978年為2.47:1; 2010年為3.33:1;2011年為3.23:1;2012年為3.13:1。
從國(guó)際上看,隨著我國(guó)的和平崛起,綜合國(guó)力大增,已經(jīng)成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。國(guó)外反華勢(shì)力散布“中國(guó)威脅論”,企圖對(duì)我國(guó)實(shí)施遏制戰(zhàn)略。美國(guó)戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到東亞。我國(guó)在東海、南海與鄰國(guó)發(fā)生嚴(yán)重的島嶼爭(zhēng)端,尤其是中日釣魚(yú)島,中菲黃巖島之爭(zhēng)持續(xù)發(fā)酵,一觸即發(fā)。
2、現(xiàn)有社會(huì)管理模式不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要,亟待創(chuàng)新。綜治維穩(wěn)的壓力持續(xù)加大。各級(jí)政法機(jī)關(guān)、維穩(wěn)職能部門(mén)長(zhǎng)期處于疲勞作戰(zhàn)狀態(tài),維穩(wěn)的經(jīng)費(fèi)持續(xù)增加。許多地區(qū)公共安全的支出均超出社會(huì)保障與就業(yè)、教育、環(huán)保、科技創(chuàng)新的支出,甚至超過(guò)國(guó)防軍費(fèi)的開(kāi)支。非國(guó)家的道德權(quán)威和精神力量正在不斷增長(zhǎng)。佛教、道教、基督教興盛、教徒眾多;法輪功等邪教組織還存在。
二、社會(huì)管理創(chuàng)新的方向是走法治化道路
(一)法治是人類(lèi)社會(huì)最先進(jìn)的社會(huì)治理模式
人類(lèi)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)人治向法治轉(zhuǎn)變的過(guò)程,實(shí)行法治是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和最佳選擇。如《刑法修正案(八)》把醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)、拖欠農(nóng)民工工資造成嚴(yán)重后果的規(guī)定為犯罪。2013年,被稱為史上最嚴(yán)格的新道路交通規(guī)則的實(shí)施,國(guó)家加大駕考力度等等,有效地減少交通事故的發(fā)生,切實(shí)保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全;說(shuō)明懲治酒駕、維護(hù)交通秩序、需要依靠法治;
(二)當(dāng)代中國(guó)最大的社會(huì)管理創(chuàng)新就是實(shí)行法治
1、實(shí)行法治是我黨治國(guó)理政觀念的重大轉(zhuǎn)變。在我黨歷史上,受左傾思想影響,出現(xiàn)過(guò)不少失誤。黨的十一屆三中全會(huì)上,為了吸取十年文革的教訓(xùn),鄧小平同志非常重視民主法制建設(shè),強(qiáng)調(diào)指出:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法制化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。” 并且提出社會(huì)主義法制建設(shè)的十六字方針,即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”,為我國(guó)的法治建設(shè)指明了發(fā)展方向、奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1997年,黨的15大,江澤民同志提出了“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”,“實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)政治文明”;“把依法治國(guó)與以德治國(guó)緊密結(jié)合起來(lái)”!耙婪ㄖ螄(guó)”已載入1999年的憲法修正案中。2000年,國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》,2004年,國(guó)務(wù)院進(jìn)一步提出《全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要》,明確建設(shè)法治政府的目標(biāo)。黨的17大,胡錦濤同志提出了弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,樹(shù)立社會(huì)主義法治理念。黨的18大,胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)三個(gè)“更加注重”:要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家;更加注重健全民主制度、豐富民主形式,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用,維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威,保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。要全面推進(jìn)依法治國(guó)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。
2、在法治社會(huì)中,解決糾紛主要應(yīng)當(dāng)依靠法律手段
(1)多元化社會(huì)需要多元化糾紛解決機(jī)制。目前解決糾紛有四個(gè)途徑。①調(diào)解,請(qǐng)基層組織或者行政主管部門(mén)調(diào)解,包括社會(huì)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解; ②行政復(fù)議,對(duì)于行政機(jī)關(guān)的處罰決定不服的,可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府法制辦申請(qǐng)復(fù)議。③仲裁,包括勞動(dòng)仲裁、人事仲裁、經(jīng)濟(jì)仲裁;④司法訴訟,向人民法院提起訴訟,由法院依法進(jìn)行裁判。
(2)社會(huì)矛盾激化、維穩(wěn)成本高企的主要原因在于缺乏法治意識(shí)。多數(shù)社會(huì)成員缺乏法治觀念,表現(xiàn)為部分黨政官員不懂法、怕被行政問(wèn)責(zé),官僚主義嚴(yán)重、瀆職濫用職權(quán);一些民眾不學(xué)法、不守法,不依法辦事、不信仰法治,不依法表達(dá)訴求。有的上訪者嘗到甜頭、成為專業(yè)戶,認(rèn)為“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”。司法缺乏應(yīng)有的權(quán)威,出現(xiàn)“立案難”和“執(zhí)行難”,個(gè)別法官仍然在辦“關(guān)系案、人情案和金錢(qián)案”,司法不公導(dǎo)致群眾不相信法律,不信任法官。
(3)在法治不彰的情況下,為了維穩(wěn),政府只好靠信訪制度。信訪制度有信息傳達(dá)、政治參與和解決糾紛三大功能。群眾找市長(zhǎng)不找法院,上訴不如上訪,上訪不如上網(wǎng)。大量的矛盾糾紛涌向信訪渠道,信訪數(shù)量不斷攀升,集體上訪、重復(fù)上訪、越級(jí)上訪和赴京上訪增幅大、人數(shù)多,規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、行為激烈,給各級(jí)黨委政府增加許多工作壓力。實(shí)際上中央政府并不是萬(wàn)能的,沒(méi)有地方政府的配合與支持,許多案件也無(wú)法得到圓滿解決。信訪案件最終得以解決的比例實(shí)際上也并不高。 2010年,北京破獲的“安元鼎”黑保安公司案件中,竟有二十余家地方政府與該公司簽有合作協(xié)議。個(gè)別駐京辦扮演不光彩的角色,地方政府撇開(kāi)正當(dāng)?shù)姆ㄖ问侄,依賴黑保安、黑監(jiān)獄解決本地區(qū)的上訪問(wèn)題。上京接訪、雇人截訪,甚至送“勞教”。
(4)離開(kāi)法治軌道的社會(huì)管理,必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)混亂和無(wú)序,最終會(huì)破壞法治建設(shè)的大目標(biāo),破壞社會(huì)的有序管理。對(duì)于涉法涉訴案件應(yīng)該由人民法院把最后一關(guān),各級(jí)黨委政府應(yīng)該擺正自己的位置,不該越位、錯(cuò)位,不要自找麻煩、自討苦吃。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民眾到法院打官司,正確表達(dá)訴求,維護(hù)自身合法權(quán)益。對(duì)于生效法律文書(shū),當(dāng)事人不服的,向人民法院申訴。人民法院要堅(jiān)持司法為民,改進(jìn)司法工作作風(fēng),解決老百姓打官司難的問(wèn)題,為困難群眾提供法律援助,確保司法公正,讓人民群眾在每個(gè)司法案件中都感受到公平正義。
三、發(fā)揮法治在社會(huì)管理中的保障作用
(一)科學(xué)民主立法,完善管理制度
建立完善的法律制度,為社會(huì)管理提供良好的制度基礎(chǔ)。 至2011年3月,以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。我們國(guó)家和社會(huì)各個(gè)方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依,這是全體立法人長(zhǎng)期努力的結(jié)果,今后還要不斷修改和完善法律。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ),法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。必須完善立法規(guī)劃,突出立法重點(diǎn),堅(jiān)持立、改、廢并舉,不斷提高立法科學(xué)化、民主化水平,提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。要完善立法工作機(jī)制和程序,擴(kuò)大民主有序參與,充分聽(tīng)取各個(gè)方面意見(jiàn),使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,更好協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,發(fā)揮立法的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。一要完善社會(huì)法立法。社會(huì)法一般指的是維護(hù)社會(huì)公共利益的法律。如,工會(huì)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、職業(yè)病防止法、安全生產(chǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、環(huán)境保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等。二要強(qiáng)化對(duì)重大社會(huì)潛在問(wèn)題的監(jiān)測(cè)和法律預(yù)警,積極完善金融秩序監(jiān)管立法。三要加快網(wǎng)絡(luò)信息管理立法,加強(qiáng)虛擬社會(huì)管理。我國(guó)現(xiàn)有網(wǎng)民達(dá)5.62億人,網(wǎng)民普及率達(dá)到40% 多,超過(guò)了全球平均水平,中國(guó)現(xiàn)有500多萬(wàn)個(gè)網(wǎng)站;ヂ(lián)網(wǎng)用戶中,80%屬于18—35歲的青少年;ヂ(lián)網(wǎng)的信息自由推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步,有利于揭示事實(shí)真相。但也帶來(lái)色情、賭博、詐騙、惡意人身攻擊、誣告陷害等違法犯罪行為。因此,必須加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)立法懲治虛擬社會(huì)犯罪。
(二)嚴(yán)格依法行政,建設(shè)法治政府
依法行政,就是指行政機(jī)關(guān)的一切權(quán)力的來(lái)源、運(yùn)行及其監(jiān)督都要有法有據(jù)。
這里的“法”主要是指行政法(行政組織法、行政行為法和行政監(jiān)督法)。依法治國(guó)是依法行政的前提與基礎(chǔ),依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵和核心。依法行政有合法性、合理性、公正性和應(yīng)急性四大基本原則。依法行政要求主體合格、內(nèi)容合法、程序合法,實(shí)體與程序并重。
隨著社會(huì)主義法律體系的建立,“無(wú)法可依”的問(wèn)題已解決。但“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究” 時(shí)有發(fā)生。依法行政是法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本要求。行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著80%以上法律、法規(guī)的實(shí)施任務(wù)。要求政府依法辦事、嚴(yán)格依法行政。政府不依法行政的后果是可怕的,會(huì)引起行政復(fù)議、訴訟、信訪、上訪,或者被紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)問(wèn)責(zé)處理。它會(huì)破壞普通民眾對(duì)法治的信仰,嚴(yán)重瓦解和破壞法治,導(dǎo)致社會(huì)非正式規(guī)則如(潛規(guī)則)橫行,容易破壞社會(huì)秩序,導(dǎo)致公權(quán)力腐敗,社會(huì)陷入惡性循環(huán),最終導(dǎo)致社會(huì)崩潰。
監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、保護(hù)公民權(quán)益,主要依據(jù)以下七部法律:《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》,三部法規(guī):《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。
法治政府是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照依法行政的要求,在行政理念、行政體制、行政規(guī)范、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)貫徹法治的原則。法治政府必須是守法、誠(chéng)信、有效、有限、責(zé)任政府、民主政府和陽(yáng)光透明政府。建設(shè)法治政府是社會(huì)管理的目標(biāo)之一。
建設(shè)政府網(wǎng)站,推進(jìn)信息公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。除涉及國(guó)家、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外,政府的決策要向公眾公開(kāi),行政執(zhí)法的依據(jù)、程序和結(jié)果都要及時(shí)公布。信息公開(kāi)的基本要求是全面、準(zhǔn)確、及時(shí)。不搞“選擇性公開(kāi)”,對(duì)自己有利的就公開(kāi),對(duì)自己不利的就隱瞞,公布“三公”支出、公示官員財(cái)產(chǎn),有利于加強(qiáng)行政監(jiān)督,懲治腐敗現(xiàn)象。
(三)確保公正司法,維護(hù)司法權(quán)威
1、司法是化解社會(huì)矛盾的最終環(huán)節(jié)。司法是法律調(diào)整的最終階段,是保障社會(huì)正義的最后一道屏障。司法往往是在窮盡其他各種法制手段之后所能采用的最后一種手段、最后一道閘門(mén)。司法裁判具有終局性。司法機(jī)關(guān)做出的生效判決文書(shū),對(duì)當(dāng)事人具有約束力,任何社會(huì)組織和個(gè)人都必須執(zhí)行和遵守。
2、要維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán),維護(hù)司法權(quán)威,保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)。確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。按照《憲法》第126條明確規(guī)定,“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉!钡131條規(guī)定,“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。
3、堅(jiān)持司法為民和維護(hù)司法權(quán)威并不矛盾。司法為民是司法的宗旨,司法親民、便民、利民是司法的應(yīng)有姿態(tài)。但是,這并不等同于司法可以不要權(quán)威。我們既要強(qiáng)調(diào)司法為民,同時(shí)又必須注重維護(hù)司法權(quán)威和司法公信力。新形勢(shì)下,檢察院提出“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策,對(duì)輕微案件實(shí)行刑事和解;法院構(gòu)建“大調(diào)解”格局,為化解人民內(nèi)部矛盾,鼓勵(lì)調(diào)解結(jié)案,都不能違背法制原則,不能以犧牲公平正義為代價(jià)。
(四)提倡全民守法,確保法律實(shí)施
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)、依法治國(guó)三位一體。黨帶領(lǐng)我們制定憲法和法律,首先必須帶頭遵紀(jì)守法,在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。執(zhí)政黨依法執(zhí)政、科學(xué)民主執(zhí)政是落實(shí)依法治國(guó)方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。必須繼續(xù)開(kāi)展“六五”普法宣傳,努力提高全民法律水平, 弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、樹(shù)立社會(huì)主義法治理念。黨員干部要帶頭守法,執(zhí)法人員不徇私枉法,公民個(gè)人要自覺(jué)守法。全民守法是基礎(chǔ)性工作。社會(huì)管理的目標(biāo)在于法的實(shí)現(xiàn)。依法治理社會(huì),實(shí)現(xiàn)秩序、民主、公平和正義。全民守法是實(shí)現(xiàn)善治的前提。堅(jiān)持群眾路線,發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾。
公民是社會(huì)管理的主體,在社會(huì)管理中不能扮演消極的、被動(dòng)的角色。守法是全民的責(zé)任義務(wù),必須在法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng),才能實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的保障。全社會(huì)形成憲法法律至上、守法光榮的良好氛圍。守法包括運(yùn)用法律手段、通過(guò)法律途徑理性解決矛盾沖突,有問(wèn)題找法院,直接通過(guò)法律途徑來(lái)解決,依法理性地表達(dá)利益訴求,通過(guò)訴訟、復(fù)議、仲裁等法定渠道維權(quán)。只有全民守法,才能形成良好的社會(huì)秩序、公平正義的法治環(huán)境,化解各類(lèi)矛盾沖突,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,提高群眾生活水平。
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作者:洪碧華, 男,漳州市委黨校副主任、副教授。