[ 張智 ]——(2013-4-11) / 已閱6823次
利益視角下的流動人口法治管理模式
重慶交通大學(xué)思想政治理論教學(xué)科研部教師、法學(xué)博士 張 智
人口的流動滿足了改革開放和市場經(jīng)濟的需要，但利益的流動性使戶口管人、“飯碗”管人的方法難以實現(xiàn)對流動人口的有效管理。從就業(yè)、住房到醫(yī)療、教育，流動人口引發(fā)的社會矛盾落腳為多方面的權(quán)益保障問題于生活層面不斷顯現(xiàn)，使流動人口成為影響社會和諧的重要因素。如何通過管理創(chuàng)新有效管理流動人口，已是一個待解決的極具挑戰(zhàn)性的課題。黨的十八大對流動人口管理的創(chuàng)新方向作出了回答。
創(chuàng)新坐標(biāo)
黨的十八大指出，“加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點”，“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”，要求“努力辦好人民滿意的教育”、“推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)”、“千方百計增加居民收入”、“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)”、“提高人民健康水平”，強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會管理”需要“完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)”，并“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道”。流動人口管理創(chuàng)新，是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。黨的十八大對社會建設(shè)和社會管理的上述部署，可以看做是創(chuàng)新流動人口管理的風(fēng)向標(biāo)。保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，加快形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，意味著為流動人口的權(quán)益保障和利益實現(xiàn)提供更加可靠的社會平臺。通過為流動人口提供滿意的教育，推動實現(xiàn)流動人口高質(zhì)量的就業(yè)，增加流動人口收入，為流動人口建立更加完善的社會保障體系等辦法，促進流動人口的利益實現(xiàn)。流動人口管理服務(wù)的完善和創(chuàng)新，意味著將管理與服務(wù)合二為一，為落實“寓管理于服務(wù)”的理念提供可操作性的制度安排。暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，意味著建立更有力的流動人口訴求表達、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障通道。
所以，無論是“加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點”，形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，還是基于完善和創(chuàng)新流動人口管理服務(wù)，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道的社會管理創(chuàng)新，都體現(xiàn)了將增強流動人口權(quán)益保障、促進流動人口利益實現(xiàn)，作為創(chuàng)新流動人口管理的途徑和方法的指向與思路。
黨的十八大提出，要“實現(xiàn)國家各項工作法治化”，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，加強社會管理法律建設(shè)，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。在建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，無論是實現(xiàn)各項工作法治化、發(fā)揮法治的社會管理作用，還是加強社會管理法律建設(shè)，形成法治保障的社會管理體制，都將社會管理定格在法治模式上。流動人口的管理必然以法治管理為最終模式。
一方面，以利益實現(xiàn)為導(dǎo)向創(chuàng)新流動人口管理，一方面，追求流動人口管理的法治模式。二者結(jié)合，構(gòu)建利益實現(xiàn)為導(dǎo)向的流動人口法治管理模式，應(yīng)該是黨的十八大標(biāo)定的創(chuàng)新流動人口管理的坐標(biāo)。
法理依據(jù)
利益是社會活動的出發(fā)點。社會在利益分化、沖突、協(xié)調(diào)與均衡中發(fā)展和變革。改革開放帶來了利益多元格局的形成，一方面，增強了利益主體間的競爭，為經(jīng)濟發(fā)展注入了動力，另一方面，也不可避免地在一些領(lǐng)域造成利益沖突，形成社會矛盾。正是在這一過程中，法律通過對利益的控制和調(diào)整，發(fā)揮著自身不可替代的作用。
法律體現(xiàn)的意志背后正是利益，而利益是權(quán)利的目標(biāo)和方向，是法治的邏輯起點。法律將利益要求轉(zhuǎn)化為權(quán)利，并設(shè)置與之對應(yīng)的義務(wù)和補救方法，通過表達利益要求、平衡利益沖突、重整利益格局的方式實現(xiàn)對社會的控制。
流動人口由于人的流動造成了自身利益的流動，為利益向權(quán)利的轉(zhuǎn)化制造了障礙，也給權(quán)利的界定和實現(xiàn)帶來了困難，其表現(xiàn)是法律對流動人口利益表達的缺失，后果是法律對涉及流動人口的利益沖突的平衡不力，進而降低了流動人口接受法治管理的主動性和積極性。這是流動人口管理難的重要原因。利益實現(xiàn)為導(dǎo)向的法治管理模式，將管理建立在流動人口利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)上。它不同于僅僅依靠強制力，就管理而管理的流動人口法治管理。其構(gòu)建的邏輯，是流動人口為了實現(xiàn)利益樂于接受，甚至是不得不接受法治管理，通過促進流動人口利益實現(xiàn)，增強其接受法治管理的主動性和積極性，最終化解流動人口管理難的問題。
目前，存在一些滯后的法律制度、觀念、手段、方法，它們與流動人口利益流動性、利益缺失性的矛盾，使法治管理與流動人口利益實現(xiàn)并非完全一致。這些制度、觀念、手段和方法，要么由于未表達流動人口的利益，要么由于在平衡涉及流動人口的利益沖突的過程中，作出了對流動人口不合理的利益調(diào)節(jié)，使得法治管理在某些方面不但沒有促進流動人口利益的實現(xiàn)，甚至成了流動人口一些合理利益實現(xiàn)的障礙，造成了流動人口與法治管理的對立。為了改變這種狀況，必須使流動人口法治管理契合流動人口的利益實現(xiàn)。利益實現(xiàn)為導(dǎo)向的法治管理模式，通過創(chuàng)新流動人口法治管理平臺、方法、手段，以法治更充分地表達流動人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流動人口的利益沖突、重整社會利益格局的方式，促進流動人口法治管理與利益實現(xiàn)的契合。
構(gòu)建路徑
利益實現(xiàn)為導(dǎo)向的流動人口法治管理模式，將流動人口管理建立在“法治的方式”上，其構(gòu)建路徑必然遵循法治的邏輯，即以流動人口利益實現(xiàn)為導(dǎo)向，在立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等法治各環(huán)節(jié)進行改革與創(chuàng)新。
在立法環(huán)節(jié)，進行促進流動人口利益實現(xiàn)，寓管理于流動人口權(quán)益保障的創(chuàng)新立法。立法是創(chuàng)新流動人口法治管理平臺的重要手段。我國目前還沒有一部專門關(guān)于人口流動的法律，更是缺少通過促進流動人口利益實現(xiàn)，達到有效管理流動人口的統(tǒng)一立法。但近年來在一些部門和地方制定的規(guī)章條例中，已經(jīng)開始出現(xiàn)“寓管理于服務(wù)”，將流動人口利益實現(xiàn)作為管理流動人口重要途徑的“立法”趨向。如2009年頒布施行的《流動人口計劃生育工作條例》就是典型的“寓管理于服務(wù)”的例子。2009年施行的《湖南省流動人口服務(wù)和管理規(guī)定》和2013年施行的《湖北省流動人口服務(wù)和管理條例》也是實例。這些規(guī)章條例將流動人口法治管理與促進流動人口利益實現(xiàn)緊密結(jié)合，尋求將管理實現(xiàn)于服務(wù)中。
在執(zhí)法環(huán)節(jié)，采用促進流動人口利益實現(xiàn)的執(zhí)法新方法、新手段，落實“寓管理于服務(wù)”的執(zhí)法理念。執(zhí)法是實施法治管理最直接的環(huán)節(jié)，在法治管理中，流動人口的利益與執(zhí)法的關(guān)聯(lián)性最為顯白。所以，面對執(zhí)法，流動人口也最為敏感。如何將執(zhí)法變?yōu)榉⻊?wù)，在服務(wù)中實現(xiàn)管理，讓流動人口感覺不到執(zhí)法的強制性，而是感受到執(zhí)法對促進自身利益實現(xiàn)的必要性，對增強流動人口接受法治管理的主動性與積極性有重要意義。從做好執(zhí)法前的執(zhí)法宣傳，到優(yōu)化辦事流程，降低流動人口接受執(zhí)法、實現(xiàn)利益的成本，再到執(zhí)法處置后，對流動人口進行后續(xù)的執(zhí)法幫扶，解決實際的困難，實現(xiàn)預(yù)期利益，可以說，基于流動人口利益實現(xiàn)的執(zhí)法創(chuàng)新，存在于執(zhí)法的全過程。
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