[ 彭晨 ]——(2013-9-17) / 已閱6314次
行政訴訟中的司法建議，作為行政訴訟的另一大重要法律文書(shū)，確保建議質(zhì)量才是保證其蓬勃生命力的源泉所在。但在司法實(shí)踐中，因各地法院行政訴訟司法建議工作開(kāi)展不平衡，部分法院對(duì)司法建議工作仍處于探索嘗試階段，導(dǎo)致司法建議質(zhì)效“瓶頸”問(wèn)題日益凸顯，使這張法院形象的“新名片”沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
雖然從目前的司法建議統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，發(fā)送司法建議書(shū)的數(shù)量日益攀升，但是通過(guò)大量翻閱可以看出文書(shū)的質(zhì)量不高，往往不具備“四性”原則之要求。首先，不具備必要性。一些法院盲目追求高數(shù)量司法建議的表面“政績(jī)”，為建議而建議，對(duì)在案件審理和執(zhí)行中沒(méi)有任何問(wèn)題的涉訴行政機(jī)關(guān)也發(fā)送一份甚至濫發(fā)多份如法炮制的司法建議書(shū)，建議內(nèi)容卻是無(wú)關(guān)痛癢，大有湊數(shù)敷衍之嫌。其次，不具備針對(duì)性。面對(duì)個(gè)案，有些辦案法官無(wú)法準(zhǔn)確敏銳地發(fā)現(xiàn)和提煉客觀(guān)真實(shí)的問(wèn)題，往往偏離焦點(diǎn)對(duì)一些無(wú)關(guān)緊要的問(wèn)題發(fā)布司法建議；面對(duì)類(lèi)案，不注重以點(diǎn)帶面、舉一反三，對(duì)某類(lèi)案件反映的普遍性問(wèn)題不能準(zhǔn)確的加以總結(jié)、歸納和延伸，形成類(lèi)案司法建議書(shū)；面對(duì)綜合問(wèn)題，不進(jìn)行深挖考究、不開(kāi)展實(shí)證調(diào)研，對(duì)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)普遍性、傾向性、全局性問(wèn)題不能予以綜合和前瞻分析，形成綜合司法建議書(shū)。再次，不具備規(guī)范性。有些法官提出的司法建議言辭犀利、語(yǔ)句生硬，有些甚至無(wú)所顧忌，通篇對(duì)行政機(jī)關(guān)工作進(jìn)行斥責(zé)和貶損，行文極不嚴(yán)謹(jǐn)，讓相關(guān)行政機(jī)關(guān)難以接受。有些司法建議書(shū)的制作也不規(guī)范，沒(méi)有按照《意見(jiàn)》規(guī)定統(tǒng)一的格式制作。從文書(shū)的起草到回饋評(píng)查的一系列活動(dòng)存在文書(shū)字體混亂不一、負(fù)責(zé)監(jiān)督主體不明、發(fā)布程序雜亂無(wú)章、缺少溝通回饋電聯(lián)等問(wèn)題。更有甚者，部分法院直接以口頭形式對(duì)行政機(jī)關(guān)或個(gè)人作出司法建議，極不正式與規(guī)范。最后，不具備實(shí)效性。文書(shū)內(nèi)容過(guò)于書(shū)面化和程式化，大篇幅的列舉、評(píng)析具體問(wèn)題，而忽視提出對(duì)問(wèn)題的改進(jìn)建議和具體措施；或者對(duì)存在問(wèn)題分析空洞、說(shuō)理淺顯、依據(jù)不明，缺乏理論思考的深度和實(shí)踐探究的廣度，無(wú)法提供切實(shí)可行的整改建議，落實(shí)方案也不具可實(shí)施和可操作性，無(wú)法確保司法建議“有的放矢”、“落地有聲”。
理念更新缺位、考核機(jī)制落后、制作能力有限是造成人民法院無(wú)法形成一份高質(zhì)量的行政訴訟司法建議書(shū)的主要原因，因此提升司法建議質(zhì)量必須從改善上述不利情況著手。
1、塑新理念是前提。實(shí)踐中司法建議工作在各地的開(kāi)展?fàn)顩r差別巨大，首要原因就在于人民法院和法官對(duì)于司法建議工作沒(méi)有重塑思想觀(guān)念、更新司法理念，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到司法建議工作的重要性。因此，成就一份“含金量”高的司法建議書(shū)，首要前提便是讓人民法院和法官樹(shù)立正確的司法理念，內(nèi)容具體為：一是認(rèn)識(shí)到司法建議是法律賦予人民法院的重要職責(zé)，是人民法院工作的重要組成部分，是充分發(fā)揮審判職能作用的重要方式。既是職責(zé)，那就是職務(wù)上應(yīng)盡的責(zé)任，就是應(yīng)該做的、必須做的事，就是法院與法官的使命。二是認(rèn)識(shí)到司法建議是人民法院堅(jiān)持能動(dòng)司法，依法延伸審判職能的重要途徑。要認(rèn)識(shí)到重視運(yùn)用建議權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)涉訴案件和日常工作存在問(wèn)題和疏漏及時(shí)予以告知并提出有效解決措施，即可以?xún)?yōu)化了行政機(jī)關(guān)日常工作，從源頭上減少了官民矛盾和糾紛，又可以緩解了人民法院和法官自身訴訟負(fù)累，還有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是一項(xiàng)惠國(guó)惠民、利他利己的良性舉措。三是認(rèn)識(shí)到司法建議是人民法院深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作，提升司法能力和司法公信力的重要手段。司法建議作為化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理的重要切入點(diǎn)和有效方法，對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)建設(shè)有著重要作用，因此法院和法官要高度重視和運(yùn)用司法建議這一先進(jìn)司法服務(wù)手段來(lái)積極參與社會(huì)管理。
2、機(jī)制配套是保障。完善的工作機(jī)制是司法建議工作有序、高效發(fā)展的有力保障，為此要加強(qiáng)工作管理，完善工作機(jī)制，確保司法建議工作的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。[1]首先，確立司法建議工作日常管理機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格按照《意見(jiàn)》要求，明確司法建議工作日常管理機(jī)構(gòu)和人員，建立司法建議工作歸口管理制度，以便加強(qiáng)統(tǒng)一管理并嚴(yán)格把關(guān)，確保司法建議質(zhì)量。司法建議日常管理機(jī)構(gòu)主要有三項(xiàng)職責(zé)：一是負(fù)責(zé)本院司法建議書(shū)的審核工作，對(duì)司法建議是的起草、審核、簽發(fā)、發(fā)送、反饋、立卷歸檔等工作環(huán)節(jié)，按照《意見(jiàn)》之規(guī)定明確管理規(guī)范，加強(qiáng)落實(shí)；二是負(fù)責(zé)司法建議工作情況通報(bào)、總結(jié)報(bào)告，定期情況通報(bào)和年度總結(jié)報(bào)告，以努力提高司法建議工作水平；三是負(fù)責(zé)司法建議培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等工作，以增強(qiáng)法官司法建議工作能力，提升司法建議書(shū)制作水平，確保每一份司法建議書(shū)都是高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的“精品”建議書(shū)。其次，建立科學(xué)的司法建議考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。為有效提升司法建議工作的水平和能力，法院應(yīng)將司法建議工作的實(shí)施情況，尤其是將司法建議書(shū)的制作質(zhì)量高低作為一項(xiàng)考核制度，引入法官的年度目標(biāo)管理考核，作為考察法官能力與評(píng)優(yōu)晉升的項(xiàng)目。摒棄只求數(shù)量，不管質(zhì)量的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，確保制作出高質(zhì)量的司法建議書(shū)。落實(shí)司法建議評(píng)查評(píng)選制度，對(duì)于優(yōu)秀的司法建議予以示范表彰，以激勵(lì)法官間互相學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短；通過(guò)檢查講評(píng)來(lái)發(fā)現(xiàn)先進(jìn)、分析差距、總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，[2]及時(shí)推廣交流。
3、能力提高是關(guān)鍵。司法建議總體工作水平的提升離不開(kāi)法官司法建議文書(shū)制作能力的提高，只有多措并舉切實(shí)提高法官司法建議文書(shū)寫(xiě)作能力，才能制作出質(zhì)量上乘的司法建議書(shū)。首先，司法建議日常管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)司法建議工作專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，增強(qiáng)法官司法建議工作能力，提升司法建議書(shū)制作水平。組織司法建議經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，推薦優(yōu)秀司法建議書(shū)，推廣工作經(jīng)驗(yàn)和方法，努力提高司法建議工作水平。其次，建立司法建議信息庫(kù)，為優(yōu)秀司法建議書(shū)的資源高效共享提供最豐富的知識(shí)信息資源和最有效的知識(shí)傳播與數(shù)字化學(xué)習(xí)平臺(tái)。所有法官可以從海量的司法建議信息庫(kù)中，建立自己的個(gè)人數(shù)字庫(kù)，搜索定制自己需要的內(nèi)容，方便日常工作和學(xué)習(xí)，為提高司法建議制作質(zhì)量和水平提供決策參考。即時(shí)更新的信息庫(kù)提供了一個(gè)動(dòng)態(tài)的觀(guān)察窗口，為司法建議之間的比較與評(píng)價(jià)提供客觀(guān)、公正的數(shù)據(jù)參考，通過(guò)類(lèi)比學(xué)習(xí)，有助于整體法官隊(duì)伍司法建議文書(shū)制作的發(fā)展與進(jìn)步。最后，法官自身要苦練“內(nèi)功”，不斷強(qiáng)化文字表達(dá)能力，充分掌握寫(xiě)作規(guī)律、方法和技巧，不斷提高司法建議書(shū)的制作水平。制發(fā)司法建議書(shū)要把握好其內(nèi)容的準(zhǔn)度，確保挖掘問(wèn)題準(zhǔn)、論理分析準(zhǔn)、建議方式準(zhǔn)、改進(jìn)對(duì)策準(zhǔn)、行文用語(yǔ)準(zhǔn)、制作格式準(zhǔn)、流程管理準(zhǔn)，務(wù)必貫徹落實(shí)好《意見(jiàn)》對(duì)提出司法建議要堅(jiān)持必要性、針對(duì)性、規(guī)范性、實(shí)效性原則要求。
【注釋】
[1] 山東省高級(jí)人民法院研究室：《關(guān)于山東法院司法建議工作的調(diào)研報(bào)告》，載《山東審判》2012年第2期，第27頁(yè)。
[2] 沈志先：《“審判職能”的延伸與提升》，載《法律適用》2011年第11期，第116頁(yè)。
�。ㄗ髡邌挝唬航魇∪f(wàn)安縣人民法院）
