[ 彭敬貴 ]——(2014-4-23) / 已閱8427次
編者按：我國(guó)民事訴訟法第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國(guó)第一次以立法的形式將公益訴訟納入法制軌道。在民事訴訟法中植入公益訴訟，標(biāo)志著民事訴訟法由原來主要保護(hù)私利正義向側(cè)重保護(hù)公益正義方向轉(zhuǎn)變。但究竟何者為公共利益呢？民事訴訟法引入的公共利益所包含的內(nèi)涵是目前亟須界定的問題。
一、何為“公共利益”
公共利益是相對(duì)于一個(gè)非開放的圈子內(nèi)的少數(shù)人而言的，即客體對(duì)圈子內(nèi)的大多數(shù)人的主客觀統(tǒng)一的意義（價(jià)值）。圈子的規(guī)模大到整個(gè)國(guó)家、社會(huì)，小到某一個(gè)集體。它具有以下幾個(gè)特征：
1.公共利益的客觀性
公共利益不是虛構(gòu)體，也不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單疊加，它是從個(gè)人利益中分離出來的、與公眾利益密切相關(guān)的一種獨(dú)立的利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，而公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是其主要的現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)形式。
2.公共利益的公共性與社會(huì)共享性
較個(gè)體利益而言，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性特點(diǎn)，即具有很強(qiáng)的社會(huì)共享性。從公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性來看，一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少其他人對(duì)該物品的消費(fèi)，同時(shí)這種利益的實(shí)現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制，一般難以通過市場(chǎng)等私人選擇機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。從此意義而言，其具有“共有性”和“共同受益性”兩個(gè)特點(diǎn)。
3.公共利益的層次性
依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)，公共利益又稱為公共產(chǎn)品，即任何個(gè)人無法排他地占有和消費(fèi)的物品。然而由于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有多樣性、現(xiàn)實(shí)性，這使得公共利益表現(xiàn)出一定的層次性。從縱向來說，公共產(chǎn)品包括國(guó)際性產(chǎn)品、全國(guó)性產(chǎn)品、地方性產(chǎn)品和社區(qū)性產(chǎn)品；而從橫向來說，同一層次的公共產(chǎn)品也是多樣化的，如基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品、管制性的公共產(chǎn)品、保障性的和服務(wù)性的公共產(chǎn)品。
二、如何界定“公共利益”
1.公共利益的界定主體
通過上述對(duì)公共利益特征的分析可以看出，要單純從主觀的角度清晰地界定公共利益是非常困難的。因此，需要有更多客觀性、程序性的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)公共利益進(jìn)行界定，而此時(shí)由誰來界定公共利益就顯得尤為重要�？v觀世界各國(guó)法律，對(duì)公共利益的界定主體的規(guī)定不外乎有三種：第一種是由立法機(jī)關(guān)通過立法程序來界定，具體表現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)確定公共利益的概括性條款；第二種是由行政機(jī)關(guān)通過行政程序來界定，現(xiàn)實(shí)中大量的實(shí)務(wù)運(yùn)行過程也正是由其來行使的；第三種是由司法機(jī)關(guān)綜合各種情況對(duì)公共利益作出判斷，一般主要是在處理涉及公共利益的個(gè)案。從理論和實(shí)踐上來看，對(duì)于公共利益的界定，立法、行政、司法主體都無法單獨(dú)有效地行使，而應(yīng)由三機(jī)關(guān)相互配合、共同行使。立法者只能對(duì)此作出概括性的規(guī)定，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)則由行政機(jī)關(guān)來行使。惟在出現(xiàn)糾紛和沖突時(shí)，法院才予介入，對(duì)造成爭(zhēng)執(zhí)的理由進(jìn)行判斷，確定爭(zhēng)執(zhí)的問題是否屬于公共利益。
2.公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)
公共利益抽象、不確定的特點(diǎn)使得人們很難給其下一個(gè)科學(xué)確切的定義，但這并不意味著不能確定公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為至少可以從以下四方面進(jìn)行考量：
（1）比例原則。比例原則源于德國(guó)，它具有三層涵義：一是政府采取的手段確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府希望實(shí)現(xiàn)的目的；二是政府采取的手段是在各種可選擇的手段中對(duì)個(gè)人或組織權(quán)益有最少侵害的；三是受侵害個(gè)人或組織的利益不應(yīng)超過政府所要實(shí)現(xiàn)的公共利益。比例原則要求政府機(jī)關(guān)在實(shí)施某種行政行為時(shí)，應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的利益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)（公共利益）可能對(duì)相對(duì)人的利益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使兩者處于適當(dāng)?shù)谋壤隣顟B(tài)。
（2）利益衡量原則。利益衡量原則是指依據(jù)立法上概括的公共利益標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施某種行政行為后，能否給社會(huì)產(chǎn)生“更高的”公益價(jià)值。而“更高的”公益價(jià)值并非僅指受益人數(shù)量的多少，還包括該行政行為之目的之“質(zhì)”的問題。此種“質(zhì)”取決于所涉及的利益較其他利益是否具有明顯的價(jià)值優(yōu)越性。例如，相對(duì)于其他法益（尤其是財(cái)產(chǎn)性利益），人的生命或人性尊嚴(yán)有較高的位階。并且，即使是多數(shù)人受益，也不能建立在少數(shù)人的痛苦之上；即使多數(shù)人同意，也不能剝奪少數(shù)人的基本人權(quán)。
（3）公平補(bǔ)償原則。在尋求公共利益而不得不讓少數(shù)人作出必要犧牲時(shí)，必須確立公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。有權(quán)利損害必有救濟(jì)是公平正義的社會(huì)價(jià)值觀的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代法治的基本精神。只有做到公平或公正的補(bǔ)償，才能使公民個(gè)人的權(quán)益損害降低到最低限度。
（4）正當(dāng)法律程序原則。公共利益的確認(rèn)過程應(yīng)當(dāng)充分融入正當(dāng)法律程序的理念。因?yàn)楣怖娴墓残院蜕鐣?huì)共享性要求對(duì)公共利益進(jìn)行確認(rèn)時(shí)，必須確保每一個(gè)利益集團(tuán)都有充分的話語(yǔ)權(quán)來表達(dá)自己的利益訴求。公正程序應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)方面：程序的合法性、主體的平等性、過程的公開性、決策的自治性和結(jié)果的合理性。
三、我國(guó)民事訴訟法中“公共利益”的界定
公共利益的內(nèi)容是十分廣泛的，那么，哪些公共利益的損害能夠納入法律調(diào)整的范圍呢？我國(guó)民事訴訟法第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。從該法條的結(jié)構(gòu)分析，筆者認(rèn)為，該法條的文義重點(diǎn)應(yīng)是損害社會(huì)公共利益的行為，即只要是侵害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織就可以向人民法院提起民事訴訟，而前面的污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，只是列舉而已。因此，該法條是列舉加概括的模式。然而，損害公共利益的行為多得不勝枚舉，哪些應(yīng)納入到民事訴訟中，是個(gè)難點(diǎn)問題，也是爭(zhēng)議最多的問題。筆者認(rèn)為，該法條的社會(huì)公共利益可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行界定：
1.刑事犯罪行為所侵犯的利益應(yīng)排除
雖然刑事犯罪行為有相當(dāng)部分會(huì)損害社會(huì)公共利益和社會(huì)管理秩序，但是犯罪行為同時(shí)也侵犯了國(guó)家的利益。因此，犯罪行為侵害公共利益時(shí)，都是屬于刑事公訴案件，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)在提起公訴的同時(shí)，提出附帶民事訴訟，而不應(yīng)由有關(guān)組織單獨(dú)提起民事訴訟。
2.國(guó)家利益應(yīng)予排除
國(guó)家是由國(guó)家機(jī)器組成、由政府作為代表的。作為凌駕于社會(huì)之上的政府又具有自己獨(dú)立的利益（如政府的權(quán)威、政府組成人員的整體利益等），這種獨(dú)立的利益往往以國(guó)家利益的名義出現(xiàn)，因而與社會(huì)公共利益是分離的，國(guó)家利益是個(gè)人利益與公共利益相矛盾的必然產(chǎn)物，介乎于公共利益和個(gè)人利益之間。因此，若存在損害國(guó)家利益的行為，應(yīng)由政府作為代表，通過行政管理手段予以維護(hù)。
3.能夠納入民事訴訟范圍的公共利益，還應(yīng)包含以下內(nèi)涵
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