[ 何帥領(lǐng) ]——(2016-6-17) / 已閱12097次
城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式及投資人需注意的法律問(wèn)題探討
北京國(guó)楓律師事務(wù)所 何帥領(lǐng)
隨著我國(guó)高速鐵路及城際鐵路的發(fā)展，城市軌道交通近年來(lái)也得到了迅速發(fā)展，未來(lái)幾年，城市軌道交通將進(jìn)入黃金發(fā)展時(shí)期。在國(guó)家發(fā)改委及財(cái)政部大力推行PPP模式的政策環(huán)境下，城市軌道交通投融資模式也開(kāi)始多樣化、多元化。本文筆者基于多年從事基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式及投資人需注意的法律問(wèn)題進(jìn)行分析，以與同仁共勉。
一、城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式
（一）國(guó)家法律規(guī)定的PPP模式
我國(guó)近年來(lái)由國(guó)家發(fā)改委及財(cái)政部等部委先后發(fā)布了多個(gè)有關(guān)PPP或特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性文件，多為指導(dǎo)性的政策性文件。2015年6月1日起施行的由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》屬于部門(mén)規(guī)章，是目前我國(guó)實(shí)施PPP或特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主要法律依據(jù)。該辦法第五條規(guī)定了三種典型的PPP模式，即BOT、BOOT和BTO。根據(jù)該辦法規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式：①BOT：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府；②BOOT：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府；③BTO：特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)。該辦法還規(guī)定了可以采取國(guó)家規(guī)定的其他方式實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）中也規(guī)定了關(guān)于PPP操作模式的選擇。該指導(dǎo)意見(jiàn)將項(xiàng)目分為三類(lèi)：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)；對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)；對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
（二）城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式
城市軌道交通項(xiàng)目屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有政府壟斷性。若按上述分類(lèi)，城市軌道交通屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其具有一定的公益性，同時(shí)也具有潛在的營(yíng)利性及較好的保值增值能力。由于城市軌道交通投資巨大、建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，單靠政府財(cái)政難以滿(mǎn)足其巨大的需求，其發(fā)展勢(shì)必受到很大限制，而相比較經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市軌道交通又帶有公益性，其投資回報(bào)率相對(duì)較低、投資回收期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)較大，因而很難完全通過(guò)私有資本市場(chǎng)化運(yùn)作得以實(shí)現(xiàn)。采用PPP模式運(yùn)作軌道交通項(xiàng)目是在政府壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。PPP模式通過(guò)政府與社會(huì)資本共同參與投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益，既能吸引社會(huì)投資以解決國(guó)家財(cái)政不足，也能給予社會(huì)資本可觀的投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)雙贏。
城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式如何設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)政府和投資人的雙贏，是政府采取PPP模式實(shí)施軌道交通項(xiàng)目以及投資人決定參與軌道交通項(xiàng)目投資的關(guān)鍵。以下推薦介紹幾種適合于軌道交通項(xiàng)目的PPP組合模式并進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
1、土建BTO+機(jī)電BOT+TOD
城市軌道交通項(xiàng)目通常分為土建部分及機(jī)電部分，其中土建部分主要包括洞體、軌道等，約占總投資60-70%，機(jī)電部分主要包括車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，約占30-40%。本文中所稱(chēng)土建部分及機(jī)電部分工程均視為包含上述內(nèi)容。在上述情況下，土建部分與機(jī)電部分可采取不同的模式進(jìn)行實(shí)施。
（1）政府與投資人共同設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司
由于軌道交通項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣顿Y參股項(xiàng)目公司是必要的，股權(quán)比例可考慮控制在20-40%或更高，具體根據(jù)地方財(cái)政情況確定。項(xiàng)目公司其余60-80%的出資由社會(huì)投資人項(xiàng)目公司提供。
關(guān)于項(xiàng)目資本金的要求，根據(jù)相關(guān)規(guī)定現(xiàn)已調(diào)整為總投資額的20%。但在實(shí)踐中有的地方政府及貸款銀行根據(jù)項(xiàng)目情況要求有所提高。
（2）土建BTO（建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)）
政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，約定土建部分由項(xiàng)目公司投資建設(shè)，建成后移交給政府，由政府在3-5年內(nèi)完成逐年支付回購(gòu)款，同時(shí)政府授權(quán)項(xiàng)目公司25-30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。北京地鐵四號(hào)線(xiàn)的土建部分采取了地方政府全資建設(shè)，然后租賃給項(xiàng)目公司的方式，但該種方式只能在政府財(cái)政收入水平非常高的地區(qū)實(shí)施。當(dāng)然，土建部分也可由地方政府與投資人設(shè)立獨(dú)立的項(xiàng)目公司建設(shè)，建成后租賃給特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司，以租金的方式收回投資。
（3）機(jī)電BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）
政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，約定機(jī)電部分由項(xiàng)目公司投資建設(shè)，政府授權(quán)項(xiàng)目公司30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（4）TOD（Transit-Oriented Development，公交導(dǎo)向型開(kāi)發(fā)）
在地方財(cái)政不足的情況下，可在上述BTO及BOT的基礎(chǔ)上，增加TOD模式，即地方政府授予投資人對(duì)項(xiàng)目沿線(xiàn)土地及站點(diǎn)的綜合開(kāi)發(fā)權(quán)，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)收益平衡軌道交通項(xiàng)目投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)虧損。
（5）政府補(bǔ)貼
經(jīng)測(cè)算票款收入、商業(yè)運(yùn)營(yíng)收入以及沿線(xiàn)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收入平衡后無(wú)法達(dá)到投資收益預(yù)期的，可采取政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方式。
（6）項(xiàng)目移交
特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償移交給市政府指定部門(mén)。
（7）投資回收
上述模式下，土建部分以政府回購(gòu)款方式在建成后3-5年內(nèi)收回，機(jī)電部分以票款收入、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等收入收回。
2、BOT模式
整個(gè)軌道交通項(xiàng)目（包括土建及機(jī)電部分）采取BOT模式，由政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，約定由項(xiàng)目公司投資建設(shè)，政府授權(quán)項(xiàng)目公司25-30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
在項(xiàng)目成本收益測(cè)算后，運(yùn)營(yíng)收益比較好的項(xiàng)目可采取BOT模式，而是否適合該模式則結(jié)合地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及預(yù)期收益情況。
3、BOT+TOD模式
在上述BOT模式的基礎(chǔ)上，增加TOD模式，對(duì)項(xiàng)目沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)收益平衡項(xiàng)目投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)虧損。中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司投資的佛山市城市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程項(xiàng)目即采取了BOT+TOD的模式。
4、BTO模式
整個(gè)軌道交通項(xiàng)目（包括土建及機(jī)電部分）均采取BTO模式，政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，約定由項(xiàng)目公司投資建設(shè)，建成后移交給政府，由政府在3-5年內(nèi)完成回購(gòu)，政府授權(quán)項(xiàng)目公司25-30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
BTO模式適用于政府近幾年資金償付能力強(qiáng)的軌道交通項(xiàng)目。
5、土建BLMT+機(jī)電BOT模式
土建BLMT（Build Lease Major Maintenance Transfer，建設(shè)-租賃-養(yǎng)護(hù)-移交）是指土建部分由投資人與政府在當(dāng)?shù)爻闪⒌捻?xiàng)目公司投資建成后租賃給特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司，機(jī)電部分BOT與上文相同。該種模式中，項(xiàng)目公司以租金方式收回土建部分投資并負(fù)責(zé)一定年限的維護(hù)，期滿(mǎn)后移交給政府。江蘇徐州市城市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程項(xiàng)目采取了該種模式。
6、土建資產(chǎn)租賃+機(jī)電BOT模式
土建部分由政府或其下屬企業(yè)投資建設(shè)，投資建成后租賃給特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司，機(jī)電部分采取BOT模式。該種模式中，土建部分全部由政府方投資，社會(huì)資本僅參與機(jī)電部分的投資，土建部分建成后租賃給特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。北京地鐵四號(hào)線(xiàn)以及將要建設(shè)的北京地鐵十六號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目即是采取了該種模式。
7、其他組合模式
另外還有BOOT、BOO、TOT、ROT等模式以及各種模式的組合，可根據(jù)不同的項(xiàng)目設(shè)計(jì)不同的PPP模式。
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