[ 何寧湘 ]——(2004-7-24) / 已閱14504次
對成都市教育行政機關(guān)“教師申訴”處理有關(guān)程序文件的法律適用評述
四川精濟律師事務(wù)所 何寧湘律師
關(guān)鍵字：教師申訴 行政行為 處理決定書
主題語：教師申訴制度是各級教育行政機關(guān)受理行政區(qū)域內(nèi)，各類學(xué)校教師在其合法權(quán)益受到侵害時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，向主管的行政機關(guān)申訴理由、請求處理維護自己合法權(quán)益的制度。
各級教育行政機關(guān)對所受理的教師申訴案件作出處理的唯一法定法律文書是《處理意見書》。
前面的話
近日按教師朋友提供的信息，通過Google搜索引擎查在互聯(lián)網(wǎng)(http://www.cdei.net.cn/asp/dzzw/TopMenu/banshizhinan/dudaoshi/01.doc)上查到《成都市教育局受理教師申訴指南》，從網(wǎng)址看該文件應(yīng)掛在成都教育信息網(wǎng)上，但無法查到。而在成都教育信息網(wǎng)(http://www.cdei.net.cn/)上只查到：1998年9月3日《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》 。這兩個文件在處理教師申訴的程序上適用法律方面存在很多問題，本文試作簡要評述。
一、再述教師申訴的法律性質(zhì)
在《教師申訴行政制度中的若干思考》一文中已對教師申訴的法律性質(zhì)作了基本闡述，在這里再作進一步討論。
1、教師申訴的法律依據(jù)：
教師申訴法律制度的建立，是我國《教師法》第39條所規(guī)定。1995年10月6日國家教委的教人［1995］81號《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》【八 教師申訴】對教師申訴案件的管轄、受理條件、以及處理程序、法律救濟措施等方面作出了簡要的具體規(guī)定。此后，依據(jù)該實施意見的【十】、各地可從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，制定《教師法》的實施辦法。的規(guī)定，各地對教師申訴作了相應(yīng)的規(guī)定，如，《北京市教師申訴辦法(自1996年4月1日起施行)》及《關(guān)于辦理教師申訴工作若干規(guī)定》(1998年11月23日 北京市西城區(qū)人民政府西政發(fā)[1998]22號文件印發(fā) 根據(jù)2000年7月27日西政發(fā)[2000]30號文件修改)、《蘇州市教師申訴辦法(自2004年1月15日起施行)》、1995年4月26日四川省人大頒布《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》、成都市教育委員會1998年9月3日頒布并施行《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》、而后(注：具體日期不詳)成都市教育局制定了《成都市教育局受理教師申訴指南》等等。
各地所制定的辦法、意見、規(guī)定等規(guī)范性文件，均以《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及地方行政法規(guī)作為制定的法律依據(jù)。以此為據(jù)，我們完全可以這樣認為：1、教師申訴制度是教育行政機關(guān)依據(jù)我國教育法律法規(guī)所建立的、一項“特殊”的為保護教師合法權(quán)益的法律制度。2、教師申訴法律有著較為嚴格的主體、受理范圍、特定的處理行政機關(guān)、以及處理的程序與期限。3、對教師申訴案件作出處理是教育行政機關(guān)的具體行政行為，而不是教育系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛調(diào)解行為，更不是教育系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)。4、教育行政機關(guān)予以受理的教師申訴案件處理作出的文書《教師申訴處理決定書》是行政法律文書。5、提起申訴的教師對于教育行政機關(guān)所作出的具體個案的《教師申訴處理決定書》不服可以提起行政復(fù)議、與行政訴訟。
2、相關(guān)法律問題
(1)、關(guān)于教師申訴的受理機關(guān)：
依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》，教師申訴的受理機關(guān)應(yīng)當是行政區(qū)域內(nèi)的教育行政機關(guān)或人民政府有關(guān)行政部門，如政府法制局等。
(2)、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》【八 教師申訴】規(guī)定“ （四）行政機關(guān)作出申訴處理決定后，應(yīng)當將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當事人。申訴處理決定書自送達之日起發(fā)生效力。”、“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟�！�
不少人認為，根據(jù)教育部實施意見對于教師申訴“凡申訴內(nèi)容不直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。這種觀點是錯誤的：首先，教師申訴必然是涉及教師合法權(quán)益，而此時的合法權(quán)益往往直接或間接的包含著教師的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，如果申訴教師的合法權(quán)益得不到保護與保障，必然損害其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。其次，2000年3月施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條有“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”的規(guī)定，司法解釋規(guī)定得非常明確，即只要是“國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服”即可提起行政訴訟。教育行政機關(guān)所作出的《教師申訴處理決定書》只能是行政行為，也只能是教育行政機關(guān)或人民政府的其他行政部門方可有權(quán)作出這樣的行為，其他行政機關(guān)和組織無此職權(quán)。第三、教育部的實施意見將教師申訴內(nèi)容人為分為兩類是不合適的，這點各地方所制定實施教師申訴制度具體的辦法、意見與規(guī)定等規(guī)范性文件均已舍棄這種分類方式�！短K州市教師申訴辦法》第16條規(guī)定“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可以向原受理申訴機關(guān)的同級人民政府申請復(fù)核。申訴人對申訴處理決定不服的事項符合行政復(fù)議、行政訴訟受理條件的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟�！� 而未舍棄了“申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”就充分說明了這一點。
(3)、關(guān)于教育行政機關(guān)作出處理的文書形式：
根據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定，教育行政機關(guān)依法決定予以受理的教師申訴案件處理作出的文書形式是唯一的、即只能是《教師申訴處理決定書》。
(4)、關(guān)于教師申訴后提起行政訴訟的可訴性：
二、成都市教育行政機關(guān)“教師申訴”處理存在的問題：
1、《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》存在的問題
該暫行意見系當時的市教委，現(xiàn)在的市教育局依據(jù)《教師法》、《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以及《四川省實施<中華人民共和國教師法>條例》所作的規(guī)范性文件。該暫行意見存在的主要問題：1、沒有規(guī)定教師申訴當事人對《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》的任何救濟措施；2、未明確《不予受理決定書》與《教師申訴處理決定書》效力性質(zhì)，其是否具有法律效力，對教師申訴當事人是否具有約束力均未作出規(guī)定。3、承擔義務(wù)的一方若不執(zhí)行教育行政機關(guān)作的《教師申訴處理決定書》如何處理也未規(guī)定。這樣的暫行意見如何執(zhí)行，其《教師申訴處理決定書》往往也是如同空紙一張，這樣情形即使教育行政機關(guān)作出了正確的處理決定，也不能切實有效的保護申訴教師的合法權(quán)益，這一點是不可置疑的，并且在成都市也有現(xiàn)實的教師申訴案例(老兵網(wǎng)-轉(zhuǎn)業(yè)干部配偶為何被成都大學(xué)除名)證明這一事實。
2、《成都市教育局受理教師申訴指南》存在的問題
該指南為成都市教育局依據(jù)《中華人民共和國教師法》和《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》所制定。文中的“市人民政府教育督導(dǎo)室”，即成都市教育局下屬的不具有國家機關(guān)法人資格的一個行政處（室）。 該指南存在的主要問題：1、沒有對處理文書的要求作出規(guī)定；2、在正文條款中使用了《教師申訴處理意見書》。這一錯誤作法的性質(zhì)非常嚴重，其一、直接違法了法律與地方行政法規(guī)“作出處理決定”的法律規(guī)定；其二、“意見書”與《決定書》在法律性質(zhì)上、法律效力上、國家公文的類別上均是兩類截然不同的文書，使用“意見書”無疑將一個具體行政行為人為地變成了內(nèi)部意見或建議，這樣的做法無疑將侵害教師申訴當事人的申訴合法權(quán)益、殘酷地、無情地剝奪申訴當事人尋求法律救濟的手段與途徑。3、使用“意見書”無疑推卸了教育行政機關(guān)保護教師與申訴教師合法權(quán)益的法定職責與義務(wù)、同時也逃避了承擔以行政方式要求過錯方（責任方）執(zhí)行處理決定的法定職責與義務(wù)，充其量是個“督促執(zhí)行”；4、在辦事流程圖的中送達與執(zhí)行的辦事流程中，又載明為《教師申訴處理決定書》，而無前面文字表述中的《教師申訴處理意見書》，此時給教育行政機關(guān)的下屬具體經(jīng)辦機構(gòu)與人員有了使用文書的自由選擇權(quán)，即給有某些個人以權(quán)謀“......”或推卸責任的足夠空間。
結(jié)束語：
對履行教育教學(xué)職責專業(yè)人員的教師，教育行政機關(guān)正是通過依法管理、依法行政來規(guī)范教師的教育教學(xué)行為，維護教師合法權(quán)益，而教師申訴就是最能體現(xiàn)教育行政機關(guān)維護教師合法權(quán)益的行政救濟具體措施之一。行政復(fù)議或行政訴訟也是在教師合法權(quán)益受到侵害，教師在通過其他合法途徑無法達到維權(quán)目的的情況下，我國法律上設(shè)置最后一道司法救濟途徑。如果對于教師申訴不能行政復(fù)議或行政訴訟，那么教師申訴就是空話，沒有行政訴訟的法律救濟手段，教師申訴制度也就是空中樓閣，沒有任何意義。
教師申訴是我國法律針對教師這一具體主體的合法權(quán)益所特設(shè)的各項法律保護中的教師權(quán)益行政保護。也是一種行政法律救濟。行政法律救濟主要是通過相關(guān)的解決行政爭議的行政實體法和行政程序法的規(guī)定，賦予行政相對人了解行政機關(guān)做出行政行為的權(quán)利和為自己的合法權(quán)益進行陳述、辯解和獲得救濟的權(quán)利�！督處煼ā分械膶τ诮處煓�(quán)益保護的行政法律救濟程序就完全體現(xiàn)在教師申訴制度上。應(yīng)該強調(diào)指出，教師申訴制度不同于一般意義上的申訴制度，它是一項法定的申訴制度，具有行政法上的拘束力和執(zhí)行力。
教師權(quán)益急需依法予以規(guī)制和保護，這是關(guān)系到我國教育事業(yè)盛衰成敗的大事，教師權(quán)益的正確、有效、合法地維護與行政、司法救濟途徑的設(shè)置與選擇是極其重要的，目前我國現(xiàn)行法律已有了相應(yīng)法律制度框架，但尚需要明確的、具體的、具有極強的可操作性的法規(guī)加確定，對于不符合法律規(guī)定的地方行政規(guī)范性文件必須廢止、重置，若國家能以行政法規(guī)的方式作出統(tǒng)一規(guī)定將是全國廣大教師的佳音，也是正處于教師申訴期間當事人的福音。
參考文獻：
1、蘇州市人民政府令第46號《蘇州市教師申訴辦法》
2、何寧湘《教師申訴行政制度中的若干思考》
3、勞凱聲教授《教育政策與法律分析研究》
4、王春暉 《高校教師基本權(quán)利的法律保護 》
5、李素影《教師權(quán)益遭受侵害后如何尋求救濟》
