[ 高武平 ]——(2005-2-3) / 已閱32394次
信訪制度存廢辨
——兼談中國信訪制度的變革之道
中南財經政法大學法學院 高武平 430074
內容摘要：信訪制度是新中國成立后所創(chuàng)建的一種法律傳統(tǒng)。本文將介紹信訪制度的發(fā)展過程及其歷史考察，對其產生并存在的合理性及功能進行分析，在此基礎上，闡述對于當前關于信訪制度存與廢的論戰(zhàn)的看法并提出信訪制度變革之道。
關鍵詞：信訪制度 合理性 功能分析 變革
引 子
中國社會處在經濟迅速發(fā)展和社會體制轉軌過程中，各類社會矛盾的產生和沖突成為必然，并且體現(xiàn)為日趨增多的各類信訪活動。自去年7月份以來，北京出現(xiàn)“信訪洪峰”，來自全國各地的信訪大軍，每天流動在中央各部委之間。群眾集體訪、重復訪和群眾赴京上訪幅度大，人數多、規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應，嚴重影響首都北京和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定，也使我國的信訪工作和信訪制度成了各方關注的焦點。近日，中國社會科學院農村發(fā)展研究所在對中國的信訪制度進行的大規(guī)模調查后出臺的——《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調查報告，再次引起了學界和政府的高度關注。在既沒有《行政訴訟法》，也沒有《行政復議法》的時代，信訪機構曾經發(fā)揮過“春風化雨”的作用。[1]如今，面對愈演愈烈的個人上訪、集體上訪、越級上訪以及由此引發(fā)的干群關系緊張，我們不得不自問：現(xiàn)行信訪制度是否已經走到盡頭？信訪制度該何去何從？面對中國目前的信訪制度困境，社會各界中主張取消“人治的信訪”呼聲頗為強烈，也有人主張賦予信訪職權并強化信訪作用。總之，公說公有理，婆說婆有理。筆者將試圖在下文中闡述自己對于這一存廢論爭的看法及解決之道。
一、新中國信訪制度的發(fā)展過程及其歷史考察
信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。[2]
中國共產黨早在建黨初期就積極鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達各種意見。1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關心農民運動一樣關心工人運動，毛澤東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去安源開展了工人運動。在蘇維埃政權初創(chuàng)時期與抗日戰(zhàn)爭時期，許多來信都是中央領導人親自批閱回信的，許多來訪都是他們親自接待的。1938年毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。[3]然而，這時候的信訪活動更多的只是一種偶然性的行為。信訪作為一項規(guī)范性的制度真正形成還是在建國之后。1949年3月，中共中央遷到北平，當年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室(注：這是共產黨歷史上最早的專職信訪機構)負責處理群眾來信來訪。[4]新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設置了“人民接待室”，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機構。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機構大多建立了信訪機構或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應機構。這一時期逐漸形成了“分級負責，歸口辦理”原則，即根據來信來訪反映的問題的性質，按照各級各部門的職責和業(yè)務范圍，確定由哪級組織、哪個部門處理。1954年至1957年，來信來訪猛增，信訪機構進一步完善，中央有接待任務的50多個機構都建立了信訪機構，配備了信訪干部。這一時期，信訪機構開展了若干重要的信訪工作活動，創(chuàng)立了領導接待來訪日、縣市長定期接見人大代表、與調解委員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。[5]很多地方信訪部門還專門制定了工作規(guī)定。 在接下來的運動中，更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機構，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農民再紛紛把“情況”(主要是對基層干部的不滿)反映給他們，這如果算是信訪的話，應該是一種特殊類型的信訪。而這段時期，正常的信訪急劇下降，到“文革”開始后，黨的各級組織普遍受到沖擊，信訪機構也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態(tài)，信訪工作難有作為�！拔母铩苯Y束后，國家機關逐漸恢復了信訪機構，并制定相關工作規(guī)程，如1980年6月20日發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》；1986年12月10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細則》；1995年國務院頒布了《信訪條例》。隨后中央各政府部門、全國很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例、信訪工作辦法、暫行規(guī)定、守則等，這些標志著我國的信訪制度的確立起來。
作為新中國成立后建立的一項法律制度，信訪制度一向被認為是共產黨人的一個發(fā)明，是共產黨人所創(chuàng)造的新中國法律傳統(tǒng)。[6]但筆者經過考察很驚奇地發(fā)現(xiàn)，在古代中國也存在一種類似于信訪的制度——直訴制度，即我們通常所說“告御狀”，古代為了保證司法公正，最大限度的防止冤、假、錯案的發(fā)生，規(guī)定了直訴制度，即在某些特殊的情況下，可以打破審級的限制，直接向皇帝或欽差大人上訴。早在漢代，就已經有了“詣闕上書”，即允許對已決案件詣闕直接申訴，方法包括直接到京師向皇帝告御狀，或者將上訴狀交到衛(wèi)尉府所屬的公車司馬令，然后再上呈皇帝審閱，或者用邀車駕的方式直訴。到了晉武帝時期始設登聞鼓，懸于朝堂或都城內，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂“登聞鼓”直訴制度。到了唐朝，直訴的方式得到了更大的擴充，唐朝的直訴制度除了撾登聞鼓外，還有邀車駕（等同于近日的攔領導的車隊）、上表（同今日的寫信、電子郵件、傳真）和立肺石等等方式，《唐六典》記載：“……經三司陳訴，又不伏者，上表，受表者又不答聽，撾登聞鼓。若煢獨老幼，不能自申者，乃立于肺石之下”宋代的直訴制度更加完善，對于詣闕投訴，還設立了專門的機關予以受理。宋代專門受理直訴的機關有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院。如果這三個部門不受理，當事人還可以攔駕，由軍頭引見司轉奏。明朝一代，則對于直訴的進行嚴格限制。法律明確規(guī)定禁止越訴，《大明律》規(guī)定越訴者“笞五十”。明憲宗成化十七年（1481）將各地越訴人數納入官吏政績考核，一年越訴者過多，則罰主管官吏俸祿。到了明后期，頒布《問刑條例•越訴》規(guī)定，只有國家機密重事才準直訴，而個人之事則被禁止。而后的清朝允許當事人在出現(xiàn)地方司法機關審斷不公時，可以赴京呈控，成為叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。叩閽的地方有通政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院等處。綜觀上述，自南北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補，比如邀車駕等等。晚清法律制度改革，民國時期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后，這種直訴制度就不復存在了。根據現(xiàn)有材料，筆者無從斷言，信訪制度是否就是共產黨人從中國古代的“直訴”制度受到啟發(fā)而創(chuàng)造出來的。但我們可以明顯地看到現(xiàn)行信訪制度與中國古代的“直訴”制度存在著一定的“血緣”關系，這在一定程度上也體現(xiàn)出了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。然而，信訪制度經過共產黨人的改造、創(chuàng)新后，又與封建社會的“直訴”制度呈很大的區(qū)別：首先，信訪的內容不像“直訴”那樣僅局限于司法領域，現(xiàn)代信訪的范圍涵括了行政、司法等各方面，還包括為國家提供意見建議等事項；其次，古代的“直訴”制度有嚴格的限制，當事人要“告御狀”，必須付出如“滾鐵釘”的慘重人身代價，作為現(xiàn)代法律價值體現(xiàn)的信訪制度則不存在這種情形；再者，古代的“直訴”制度，更多的體現(xiàn)為一種權利救濟的手段而非制約國家權力的手段，但在新中國，信訪制度不僅具有權利救濟的意義，同時被賦予了監(jiān)督、制約國家權力的功能，同時也是公民實現(xiàn)政治參與的途徑之一，信訪已成為國家與人民溝通、互動的紐帶。
二、信訪制度存在的合理性和功能分析
作為一項法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并不是偶然的。哲學家黑格爾曾說過“存在即合理”，且不論這句話是否為真理，但一種新事物的出現(xiàn)肯定有其存在的合理性與意義，信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應當得到后來者或外來者的尊重和理解。”[7]不分析信訪制度存在的合理性與其政治功能，我們就無法了解其存在的意義，也就無法對其存廢之辯做出正確的評判。中國古代為了避免地方官吏互相推諉，不負責任或者地方司法機關判案不公，造成冤獄，致使受害者冤苦無處可訴以及冤、假、錯案的發(fā)生，因而產生了直訴制度，允許百姓直接向皇帝或欽差大人上訴。這是古代中國“直訴”制度存在兩千多年的合理性所在。那么現(xiàn)代信訪制度存在的合理性何在？學者強世功的研究表明，共產黨在國家政權建設過程中，為了統(tǒng)合社會，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會，發(fā)明了一套全新的組織和動員技術——權力的組織網絡。這個網絡包括組織技術、民主動員技術、化解矛盾的技術等一套權力技術組合。在這種技術組合中，共產黨政權的法律形成了自己的新傳統(tǒng)。[8]正是在這個技術組合的背景之下，借鑒古代中國的“直訴”制度，建國前零星的群眾來信、來訪表達意見，才會在新政權建立不久時被制度化為“信訪”。1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……”[9]1953年1月5日，毛澤東在黨內指示《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》中對官僚主義進行了有力批判，并要求結合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風。[10]《人民日報》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。[11]我們可以看到，制度化的信訪，一開始就被納入到共產黨“權力的組織網絡”之中，被當成了“共產黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法”，“結合整黨建黨及其它工作……整頓官僚主義作風”的方法�！皩嵺`經驗也證明，認真地處理人民來信和接待人民來訪，有很大好處：可以經常地同成千上萬的群眾建立聯(lián)系，了解各階級、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，教育群眾，可以根據這些情況正確處理人民內部的矛盾，及時解決當前工作中一些突出的問題，這就能夠幫助領導機關隨時發(fā)現(xiàn)問題，克服官僚主義，改進工作。”[12]信訪制度是作為國家機器中的一種權力技術裝置出現(xiàn)的，它具有諸多功能，詳言如下：
1.深化政權合法化。1949年，共產黨通過武裝革命奪取了政權，在形式上取得了合法性，因為自辛亥革命以后，暴力革命成了確立政權合法性的常規(guī)手段。[13]但建國后，共產黨政權的合法性還需要論證，或者說，此時問題才浮現(xiàn)出來。如何確保國家政權對社會，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會的合法性，確立意識形態(tài)的合法性，確立國家制度的合法性，這些都是新政權所面臨的問題。群眾來信來訪，體現(xiàn)了共產黨政權與民間社會的交流與互動，反映了社會對新政權的認同狀況。而信訪作為一種常規(guī)制度的出現(xiàn)則反映了共產黨人建立政權合法性的努力。信訪制度，通過群眾反映問題，政府調查后予以解決，能實現(xiàn)“為人民服務”的承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯(lián)系群眾”，“從群眾中來，到群眾中去”的意識形態(tài)效果。因此，作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時還能以自身的合法性貫徹意識形態(tài)的合法性。同樣的道理，文革中淹沒在“砸爛一切”狂潮中的信訪制度，在文革后能迅速恢復并被完善，也出于當時新一代領導人急于確立合法性的需要�！拔母铩眲偨Y束時，群眾大規(guī)模上訪，很快就超出了行政系統(tǒng)所能承受的限度。中央加大力度，在較短的時間內解決了很多遺留問題，加上農村的改革順利推行，吸引了農民的注意力，上訪潮消退。然而，隨著農村改革的停滯，吏治問題逐漸突出起來，而運動方式已被中央明令宣布退出政治舞臺，持續(xù)的信訪就成了農民解決冤屈的主要方式。作為一種制度化裝置，它證明著政權的連續(xù)性和新一代領導人的合法性。[14]
2.對官僚體制的監(jiān)控。在共產黨政權建立初期，最高領導人就非常警惕官僚體制的腐敗問題，并以各種方式監(jiān)督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦法是開展運動，信訪制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在“文革”結束，運動方式被宣布退出政治舞臺后，信訪作為對官僚體制的非常規(guī)控制功能突現(xiàn)出來了。新中國有特定的思想和政績考評標準對官僚進行控制，但這種控制會遇到很多障礙，比如官員之間的互相庇護，虛假的政績工程等。這些障礙使得中央和上級官員無法準確了解下級官員的信仰堅定程度、行政能力、道德水平等。而信訪制度可以作為中央和上級官員了解下級官員的一個非常規(guī)窗口。對信訪所涉及的重大案件，中央和上級國家機關會派人到基層調查，這種調查也是對基層涉案官員的調查和了解。它繞過了中間的官僚階層，實現(xiàn)了中央和上級對基層官員的監(jiān)控。
3.化解劇烈社會矛盾。新中國形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代了各種傳統(tǒng)組織，高度集權；另一方面，科層組織的各種理性化規(guī)范程序又未能充分發(fā)育。[15]這種情況下，政策制定者和監(jiān)督執(zhí)行者的治理目標過于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，因此，變通就成為了這種科層制十分普遍，在相當范圍和程度內被認可的運行機制。當國家高層對信訪不堪重負時，便鼓勵地方各級國家機關“將矛盾消滅在基層”，地方因此獲得了解決問題的主動權，但它所付出的代價是自行承擔政策風險并處理實際問題。問題應當就地解決，這是上級的要求，隨意將問題上交意味著要被上司指責無能。這樣，變通處理就成了常規(guī)，“報喜不報憂”就成了各級機關之間的默契。然而，這樣中央和上級機關就無法從官僚體制內部獲取足夠信息，以認定當前社會的劇烈矛盾和最需要解決的問題。此時，信訪制度就充當了一種非常規(guī)的信息獲取渠道。中央和上級國家機關，通過對群眾來信來訪的接待，繞過官僚體制，獲取信息，認定當前存在的問題及其嚴重程度。
4.貫徹政策，實現(xiàn)社會動員功能。在信訪過程中，社會下層群眾與國家官僚體制上層會有直接接觸，官僚上層會以回信、說服解釋等方式向他們宣傳政策，還會動用相應的信訪配套措施讓信訪群眾明白國家的政策取向，同時實現(xiàn)社會動員。[16]
三、信訪制度存廢之辨——廢與存的論爭
信訪制度誕生以來，對緩和社會矛盾和保障社會的穩(wěn)定團結局面曾經發(fā)揮過“春風化雨”的作用。但伴隨著中國經濟迅速發(fā)展所帶來的利益沖突的加劇、體制轉軌時期所特有的規(guī)則缺失所引起的腐敗、社會不公等現(xiàn)象的出現(xiàn)。當前的信訪現(xiàn)狀嚴重影響著社會穩(wěn)定，而社會穩(wěn)定又制約并引導著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標之間存在著不可避免的沖突。信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用基本上趨于弱化，信訪方式亦成了相當一部分民眾與政府抗爭維權的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經對社會和政府構成極大的威脅。此外，經過十幾年的實踐運行，信訪制度也凸顯出它的制度瓶頸。這項制度的設計及其運作中存在的缺陷也是導致當前中國信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。凡此種種，都使得以往被視為“安定團結”的閥門、黨聯(lián)系人民群眾的渠道、民意社情上達的途徑——信訪制度，遭到了社會各界的懷疑，關于信訪制度的存廢也就成了當前的熱點。
（一）主張廢的論據。[17]中國社會科學院農村發(fā)展研究所所進行的調查結果顯示：信訪制度作為歷史產物已無法適用于當前情況，相反已是弊端叢生。主持這一課題的于建嶸博士認為信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，雖然在計劃經濟時代起到過一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應目前的市場經濟環(huán)境，在客觀上成為了國家政治認同性流失的重要渠道，如果不進行徹底的改革，將會產生十分嚴重的政治后果。這些負面效應主要體現(xiàn)在以下三個方面：
（1）信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權威的流失。現(xiàn)行的信訪機構龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協(xié)調能力十分有限，各地信訪機構的職能和權力及運作方式都有較大的差異，而導致信息不共享，缺乏強制約力。這樣勢必造成兩種情況。其一，由于各級信訪機構在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件層層轉辦，導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。其二，由于信訪機構林立，而缺少統(tǒng)領機關，各機構推來推去，信訪人投訴無門，來京后不停地在各信訪機構之間來回跑動。信訪者在北京四處投訴后，可問題并不能真正得到解決，導致對中央的政治權威的認同發(fā)生非常明顯的變化。
（2）信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關的權威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎。現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個方面，其一是政治參與，也就是公民通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，對國家機關和工作人員的工作提出批評或建議，即所謂的“民意上達”。其二是權利救濟，即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權利救濟。但在實踐中，不僅存在著各種訴求往往交錯在一起，出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權利。在一定的程度上，信訪制度因具有中國傳統(tǒng)社會長期存在的“人治”思想這一基礎，所以它作為一種民情上達、申冤維權的特殊信道，對社會起著安全閥，對老百姓起著寬慰劑的作用。但是，必須看到的是，這種試圖用行政救濟替代司法救濟的一個嚴重后果就是在客觀上會消解國家司法機關的權威這一現(xiàn)代社會治理的基礎。
（3）信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴重的沖突事件�，F(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復均具有十分的隨便意性。由于對各級各部門的職責沒有一個嚴格的標準，各部門均可以以各種理由相互推諉。而處理問題又要看領導臉色行事，靠上級批示。為了強化各級領導的責任，各地還建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”。這種信訪領導體制雖然對各級黨政重視信訪問題起到一定的作用，也能解決一些問題。但由于各級政府為了抑制住上訪的增加和升級，在收買和欺騙等方法不能發(fā)生效果時，就會采取各種手段對信訪群眾進行打擊甚至政治迫害。少數地方黨政干部對信訪者進行打擊和政治迫害產生了十分嚴重的政治后果。其中之一，就是使信訪成為了有效的社會動員方式和維權抗爭的手段，導致集體行動增加。同時，更為激烈的抗爭活動也時有發(fā)生。
（二）主張存的論據。如學者康曉光等人，他們認為中國是一個以行政主導的國家，加強信訪機構的權力來解決社會問題是“親民”和“仁政”的重要表現(xiàn)。還有的學者認為在當前中國的政治體制下，法治仍不完善，如果取消了信訪制度將使廣大公民喪失了權利救濟的手段。一般的民眾也存在這種憂慮，他們擔心如果取消信訪，民眾與中央將無法溝通。主張存的主要是從信訪的民主權利價值屬性和在中國現(xiàn)有的政治體制環(huán)境下信訪制度的所具有的特殊功能出發(fā)來闡述信訪不能取消的理由。
（1）信訪是公民表達自由的一種途徑，是公民一項重要的民主權利。表達自由是現(xiàn)代民主制度的基石，也是現(xiàn)代憲政制度的起點，它是一種最重要的公民權利和政治權利�！妒澜缛藱嘈浴芬�(guī)定——人人有權享有主張和表達自由；這種權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介尋求接受、傳遞信息和思想的自由。當然這種權利也受到必須“尊重他人的權利或者是名譽”“保障國家安全或者是公共秩序、公共健康和道德”的限制。信訪是實現(xiàn)表達自由的一種重要方式。我國政府于1998年10月正式簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，由于這一《公約》是保證《世界人權宣言》具體實現(xiàn)的基本人權公約，這說明我國政府基本上認可表達自由的概念及保護表達自由的法律意義。我國《憲法》第四十一條也規(guī)定了“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理”。這就為信訪制度提供了憲法上的依據。此外，在1982年國務院起草的《關于黨政機關信訪工作的暫行條例》（草案）中的第二條也規(guī)定了，信訪是憲法的民主權利。只是后來由于種種考慮，在1995年出臺正式的信訪條例刪去了這條規(guī)定。既然信訪是公民的一種重要表達自由的途徑，是公民的一項民主權利，那么這種權利就是不可被取消的。主張取消信訪制度也就是剝奪了公民的該項民主權利。
（2）信訪是個體權利對公共權力的控制，是公民監(jiān)督行政權力、司法權力的有效途徑。歷史的經驗和教訓表明，權力缺乏監(jiān)督必然導致腐敗。在現(xiàn)代社會中，“公共權力迅速膨脹是個全球性的問題”；如何有效地制衡、監(jiān)督國家權力，是憲政的重大課題。從信訪活動的實踐來看，當前社會上一些熱點問題的集體信訪，如：拆遷、非法集資、社會保障、企業(yè)改制等，都直接因行政不當、違法行政而引起；再加上行政訴訟執(zhí)行難、行政干預企業(yè)破產等行政干預司法的間接原因，導致現(xiàn)時信訪事件的焦點集中在行政機關。此外司法不公也是信訪中的大頭，雖然還遠比不上行政違法所占的比例大。在我們這樣一個有濃厚行政傳統(tǒng)、國家權力支配社會進程以及急于向法治轉型的國家中，由于社會經濟的快速發(fā)展、社會的轉型，規(guī)則的缺失所引起的種種行政違法、社會不公現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，通過信訪來制約行政違法行為，保障公民的合法權利就顯得特別重要。
（3）信訪是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內容。[18]信訪制度的存在，成為反映黨員干部違法違紀情況的一種主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。在中央國家機關各部委紀檢監(jiān)察機關查處的大量違紀案件中，有90%以上的案件線索是通過信訪舉報渠道獲得的。據公開資料顯示，從1994年1月到1995年6月，65個中央國家機關的紀檢監(jiān)察機構，共收到信訪舉報68983件次，這些信訪舉報為中央國家機關查處各類違法亂紀案件提供了重要線索和依據。這也符合中央的“民主反腐”的思路。
四、中國信訪制度的變革之道
面對中國目前的信訪制度的困境所引起的存廢之辯，學界現(xiàn)在主要有兩種變革的觀點：一種可以被稱作“休克療法論”，[19]其支持者主要是主張廢的學者，他們認為應取消大刀闊斧削弱甚至干脆取消信訪系統(tǒng)，而依靠法律途徑來解決問題。比如于建嶸就認為，克服司法腐敗遠遠要比克服信訪造成的危害容易得多，“我們最終需要的是法治，不是清官和領導批條，與其投入人力、物力加強信訪，不如拿這些精力去加強司法�！绷硪环N可以被稱作“要權論”，認為信訪之所以出現(xiàn)困境是因為信訪接待部門缺乏權利，所以突破口在于賦予信訪職權并強化信訪作用。如國家信訪局研究室主任張彭發(fā)就坦言，“權力有限是信訪部門的問題之一”。著名學者傅國涌先生也主張對現(xiàn)行信訪制度進行改良，他認為由于現(xiàn)行信訪條例沒有涵蓋立法、司法機構及其工作人員，才造成信訪部門沒有權力履行條例上的承諾。對于存廢之爭，筆者認為信訪制度困境的出現(xiàn)并不是偶然的，而是一些長期沉積問題的暴露，是我們的國家政權沒有能力在短期內解決大量公民權利方面的積壓歷史欠帳，也是我們依法治國進程中不可避免的、必須面對的。社會的和諧穩(wěn)定，不能靠壓制甚至試圖消滅上訪來實現(xiàn)，因此，筆者認為信訪制度在當前的中國政治環(huán)境下確有其必須存在的理由。但對于如何變革，筆者并不贊成單純的“要權論”，信訪制度的困境，是一個綜合的社會性制度危機。這其中有的涉及司法的公正與效率的關系問題、訴訟成本問題、社會矛盾與糾紛的解決機制問題，也有的涉及提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質、普及法律知識、防止當事人訴權濫用等等問題，是一項龐大的系統(tǒng)工程。單純的“要權論”只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，無法從根本上找到出路。如果意識不到問題的艱巨和復雜，以為只需要強化某個機構，就可以完滿地解決上訪問題，只能是徒勞。對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯(lián)系起來，采取漸進方式實現(xiàn)以法治為內容的信訪制度改革，而整合現(xiàn)有的信訪和監(jiān)察系統(tǒng)、切實發(fā)揮人民代表制度應有的作用、實現(xiàn)司法獨立、維護表達權和抗議權等基本公民權利、完善社會主義民主政治制度、大力發(fā)展網絡信訪才是中國信訪走出制度困境的根本出路。因此，我們認為中國信訪制度變革之道必須從以下幾處著手：
第一，整合現(xiàn)有的信訪和監(jiān)察系統(tǒng)，成立獨立的監(jiān)察信訪局。當前由于我國信訪機構龐大而分散，但整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調的機制；加之信訪機構沒有獨立處理問題的權限，使得信訪的功能得不到應有的發(fā)揮，因此，賦予相應的處理職權，成為現(xiàn)行信訪制度自我完善的首要之舉。這也是當前“要權論”主張的主要依據。但是，我們也應考慮到，我國已經存在紀委監(jiān)察等一大套監(jiān)察處理機構，這必然會突破現(xiàn)有政治體制，并不可避免帶來機構之間的權力沖突，而且有機構增加之嫌。考慮到信訪機構所具有的民情上達及反腐信息源的作用，以及監(jiān)察部門的處理權力。筆者認為我們可以參照國外通行的申訴專員制度，考慮將現(xiàn)有的政府信訪機構與監(jiān)察機構合并，成立獨立的監(jiān)察信訪局，專門受理涉及政府公共行政管理領域及國家公共事業(yè)運營機構的各類投訴和求決，向各級人大負責并報告工作。[20]這樣，一來可以改變以往信訪機構無權解決上訪問題的弊��；二來又不至于堵塞信訪這一反腐倡廉的信息源渠道；三來不至于出現(xiàn)國家機構的再一次膨脹，這才符合我們政府機構改革的取向。今年8月，在胡錦濤總書記的批示下，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，這一制度的出現(xiàn)使各信訪部門之間得到協(xié)調并使上訪的問題能夠得到有力的解決。但“聯(lián)席會議制度”只是治標之策，我們應該以此為契機，整合現(xiàn)有的信訪和監(jiān)察系統(tǒng)，成立獨立的監(jiān)察信訪局，使之成為一種常設性的工作機構。只有這樣才能從根本上解決信訪缺乏統(tǒng)一協(xié)調、無權處理的問題。
第二，切實發(fā)揮人民代表制度應有的作用。切實發(fā)揮人大制度的作用，作為我們國家理論上的最高權力機關，它的制度程序設計本來是最有力于監(jiān)督政府，傳達民意的，可在上訪時很少有人會去找各級人大去反映問題。這里有兩層原因，一是上訪群眾的普遍經驗和觀念還是黨委書記說了算，人大是橡皮圖章，找人大不管用。二是人民代表脫離群眾，從選舉階段開始往往就流于形式，大量都是單位組織推薦和選區(qū)黨委安排的“戴帽代表”。所以幾年前就有很多人提出建議將與其將信訪作為“信轉”，不如將信訪的職能劃歸人大，切實發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，公開人大代表的聯(lián)系方式，如果人大代表對選民的權益，尸位素餐，選民就可以提出對人大代表的罷免，重新選拔能夠反映他們呼聲的人大代表，這樣讓公民尤其是社會底層的冤屈和訴求有制度化的反映渠道。而且強化人大系統(tǒng)是在不影響我們制度根基的情況下完善民主的最穩(wěn)妥和最簡易的突破口。人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們如果能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能解決。充分發(fā)揮人民代表的作用，人民代表(特別是全國人大代表)每月應設固定時間和地點接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關他們自己難于解決的問題或為他們解決問題提供咨詢。[21]從而在制度上解決國民的利益表達渠道問題，減少街頭表達的可能性。
第三，公眾監(jiān)督下的司法獨立。在我國的歷史上從來就不乏個人秉公執(zhí)法的青天大人形象，但一直缺乏司法獨立的傳統(tǒng)。今天的上訪制度的困局其實反映了一方面政府權力網壟斷了社會生活的各個領域，一方面又無法消化全部社會矛盾的現(xiàn)實。而這種壟斷的權力網有時自身就造成了對公民的傷害，所以才產生了大量民告官的案件。如果要讓公民對法律的公正懷有信心，不是針對一兩個人的腐敗，而是針對制度性的痼疾，首先要確保法官判案不受行政權力干擾的獨立，而法院完全站在政府一邊時，很難想象公正如何被保證。我國法律沒有規(guī)定法官獨立審判，只規(guī)定了法院獨立審判，而這實際上是一句空話，人民法院受黨的領導在實際上成了受地方黨委領導，由地方政府財政供養(yǎng)，人、財、物均由地方管理，地方黨委、人大機關和政府可以把法院視為同級地方政府的一個職能部門，政法委可以通行無阻的給法院定調子、批條子。法院不僅要在審判工作中聽命于地方黨委及領導個人，而且還要直接作為地方政府職能部門參與地方中心工作甚至為強制拆遷、違規(guī)征地等違法行政活動保駕護航。而這種司法不獨立和法院官僚化，也加重了公民對于司法體系的不信任，只有采用訴諸政治權威的方式討公道。當前包括司法系統(tǒng)內部對于司法獨立的呼聲都日益高漲，但這種呼聲往往被唱跑了調，需要注意的是這種司法獨立是獨立于強權對于司法的干擾，而不是獨立于社會公眾的監(jiān)督，否則就會產生更大腐敗。一定程度上來講，某些學者批判信訪制度消解國家的司法權威并不是正確，真正消解國家的司法權威性的正是今日司法本身的不公，如果司法能真正做到公正，我想“上法院”而非上訪才是人們的首要之選[22]當然，導致司法不公并非全是其自身的問題，更多的是體制上的弊端。
第四，維護表達權和抗議權等基本公民權利，允許社會各階層建立利益表達組織。一個正常的人收到了傷害，難免會有情緒，這種情緒需要表達甚至宣泄，在政治文明比較成熟的國家，議會、總統(tǒng)府甚至重要廣場前總會不斷有人表示示威或者抗議，而這并不會干擾一個憲政國家的政治秩序。反之如果冤民能夠在法律的保護下正當的向公眾表達不滿情緒甚至對政府某種做法的抗議，以提醒政府關注、重視他們的訴求，他們也就用不著轉向采用過激行為。事實上，現(xiàn)在出現(xiàn)的大量訪民采取自殺、群體性與政府對抗等過激的行為，正是由于訴求得不到重視與關注，而采取的博命之舉。因此，我們應該盡可能避免這樣無序、非理性的行為的出現(xiàn)，而將之納入法律的軌道中來，以法律允許的方式讓他們通過集會示威等方式表達利益。最關鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會利益表達組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達組織，才能產生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現(xiàn)代社會。
第五，進一步落實和發(fā)展社會主義的民主。盡管不少專家學者從新權威主義的立場對中國是否需要進一步發(fā)展民主有很多不同的看法。但關注上訪群體的經驗卻使我堅信這一判斷，也許在一個幾百萬人口的小國家偶而勉強可以靠精英集權實現(xiàn)“良政”，而在一個幅員遼闊的國家里，缺乏民主就不會有底層人民的權利保障。[23]如同國家信訪局局長的表態(tài)，“上訪群眾反映的80％的問題是可以解決的。”可是我們看到的卻是基層官員對于公民合法訴求驚人的漠視。而正像當年毛澤東對黃炎培所說的：民主是走出歷史循環(huán)唯一的出路。當然我們可以說中國不需要照搬美國式或者西方式的民主，其實只要公民不論貧窮貴賤都能有表達自己意見的機會，坐下來把問題擺到臺面上協(xié)商不同利益訴求的，用選票對自己的上級官員任免的構成制約并對公共事務的決定表態(tài)，那么我們的民主就指日可待。而事實上僅僅靠官管官，是管不過來的。應該使選舉類官員的政治生命取決于他所在行政區(qū)域的民意，應該相信人民群眾。這樣一來，通過制度性的權力和責任下移，使得地方都有自己良好的議會、行政、司法運作機制，民眾在自己的地區(qū)就有良好的利益表達和權利保障機制，問題因此也就能夠最大限度地消解于它所發(fā)生的行政區(qū)內。[24]我國現(xiàn)有的農村和城市的基層民主建設已經有了很大的成效與發(fā)展，今后應該將基層的民主擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市、各省。通過民主選舉等方式讓人民充分表達自己的意愿，減少各類非正常的上訪事件發(fā)生，從而將矛盾消除在基層的萌芽狀態(tài)。
第六，大力發(fā)展網絡信訪。網絡信訪的出現(xiàn)，為普通公民提供了更加方便、低成本、快捷的監(jiān)督渠道。大力發(fā)展網絡信訪一來可以大大減輕集體上訪所帶來的大量人員進京的壓力；二來，可以實現(xiàn)信訪的低成本�，F(xiàn)在各地為了減輕來自中央的批評，對本地人員上訪作了很多強制性的限制，很多舉措甚至嚴重威脅了上訪人員的人身安全，網絡信訪則可以避免這一弊端；三來，可以實現(xiàn)信訪的快捷、順暢，由于地方的自我保護主義，很多問題在地方信訪得不到重視，往往要中央的介入才能得到處理，這也是大量訪民上京的原因，網絡信訪可以打破地方對上訪信息的壟斷，從而使得下情得以上達。另外，網絡的快捷性也有利于在第一時間內對上訪事件的處理。我們可以看到去年的幾起腐敗大案，都是先在網絡上傳播開來后，引起中央的重視而得到處理的。
[1]茹繼田：《改革信訪制度的設想》，南方周末2004年10月14日版。
[2]見新修訂的國務院《信訪條例》第二條規(guī)定。
[3]陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》，中外法學 200402
[4]刁杰成：《人民信訪史略》[M]，北京經濟學院出版社1996年版，第25頁。
[5]刁杰成：《人民信訪史略》[M]，北京經濟學院出版社1996年版，第85頁。
[6]如陳柏峰在《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》一文中就認為信訪制度是中國共產黨人的新發(fā)明。
[7]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》[M]，中國政法大學出版社2000年版，第90頁。
[8]強世功：《法制與治理》[M]，中國政法大學出版社2003年版，第101頁。
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