[ 卞耀武 ]——(2005-4-9) / 已閱18339次
非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境
□卞耀武
黨的十六大報告指出，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。建立和完善體現(xiàn)這項方針的促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境，便是當前一項重要的課題和迫切的任務。通過參與調(diào)查研究，考察相關(guān)的經(jīng)濟運營、制度變革、發(fā)展需求情況，對其作出如下分析并就其改善途徑提出建議。
法制環(huán)境是非公經(jīng)濟發(fā)展的必要保障
近十幾年來，我國非公有制經(jīng)濟迅速發(fā)展，目前已上升為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，它促進了國民經(jīng)濟的快速增長，所創(chuàng)造的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的三分之一，有些省市還遠高于這個比例；為一大批人提供了就業(yè)崗位，成為擴大就業(yè)的主渠道；增加了國家財政收入，稅收貢獻逐年增大；增強了市場活力，逐漸造就多元競爭的發(fā)展環(huán)境；適應了社會的多樣化需求，提高了滿足社會物質(zhì)文化需要的能力，推進了市場繁榮。
在現(xiàn)實中，非公有制經(jīng)濟成為發(fā)展最快、最為活躍的重要力量，它不是憑空形成的，而是在其發(fā)展過程中有一個日漸寬松、日漸改善的法制環(huán)境作為必要的保障。這個法制環(huán)境有四項重要的體現(xiàn)：首先是憲法幾經(jīng)修改，明確規(guī)定國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，這是非公有制經(jīng)濟存在和發(fā)展的憲法原則，也是最基本的法律依據(jù)。第二是確定了非公有制經(jīng)濟法律地位和權(quán)益保護，最具權(quán)威性的是憲法規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分；憲法還規(guī)定，國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟的合法權(quán)利和利益；這些規(guī)定對非公有制經(jīng)濟具有里程碑式的意義，為其發(fā)展鋪設(shè)了寬廣的法律大道，是非公有制經(jīng)濟賴以存在和延續(xù)的法律總框架。第三是以憲法原則為依據(jù)，十多年來陸續(xù)制定了一批體現(xiàn)基本經(jīng)濟制度，適應市場經(jīng)濟要求，促進所有制結(jié)構(gòu)改革的法律。比如，從以所有制立法轉(zhuǎn)變到以責任形式、投資形式立法，制定了公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法，據(jù)以構(gòu)建多元的市場主體；逐步建立市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的法律制度，日漸確立各種所有制企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素的法律原則；堅持推行市場的公平競爭，逐步形成鼓勵、支持各種所有制經(jīng)濟相互融合、相互促進、優(yōu)勝劣汰的法定規(guī)則，這些法律規(guī)范的確立，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展提供了基本的法律保障，清除了許多制度性的障礙。第四是逐步形成了一批傳導憲法原則和法律規(guī)范的具體制度、具體運作體制、具體管理方式，直接影響著非公有制經(jīng)濟發(fā)展，特別是在有些地區(qū)、有些領(lǐng)域營造了非公有制經(jīng)濟發(fā)展更為寬松的環(huán)境，激發(fā)和保護了非公有制經(jīng)濟發(fā)展的積極性，收到了成效。自從黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟的目標以來，涉及發(fā)展非公有制經(jīng)濟的法律達四十多部，行政法規(guī)、法規(guī)更是數(shù)以百計，從市場主體、市場規(guī)則、資源配置、生產(chǎn)要素使用、權(quán)益保護、市場秩序等多個方面，創(chuàng)設(shè)制度，建立秩序，排除障礙，鼓勵發(fā)展，有步驟但又是積極地調(diào)整非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律關(guān)系，營造能促進這種發(fā)展的法制環(huán)境。
當然，這樣的法制環(huán)境形成和非公有制經(jīng)濟的發(fā)展是融合在一起的，現(xiàn)實的發(fā)展推動著法制建設(shè)，法制的建設(shè)又為發(fā)展提供保障并促進進一步的發(fā)展。歷史的經(jīng)驗證實，我國的非公有制經(jīng)濟的發(fā)展是在一個日漸適應發(fā)展需要的法制環(huán)境中實現(xiàn)的，而實踐也表明，一個從基本面能起促進作用的法制環(huán)境是非公有制經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，必不可少的保證條件，應當充分重視這個環(huán)境的形成和改善。
營造更有利于非公經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境
在我國要堅持和完善基本經(jīng)濟制度，在必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟的同時，實施毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展的方針，不但要有相應的經(jīng)濟、技術(shù)措施，而且必須在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上營造更有利于其發(fā)展的法制環(huán)境。這個環(huán)境簡單地說，就是指圍繞非公有制經(jīng)濟的存在和發(fā)展，以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)，諸多制度性因素綜合形成的外部條件。或者進一步地說，這里所指的法制環(huán)境是與非公有制經(jīng)濟的創(chuàng)業(yè)、運營、發(fā)展、權(quán)益保護等有密切關(guān)系的，由一系列法律規(guī)范或相關(guān)制度的制定和實施，相互作用而形成的外部條件，它能對非公有制經(jīng)濟發(fā)展起決定性作用或者有直接影響。法制環(huán)境的這種特性，包括其內(nèi)涵與表現(xiàn)形式，反映了非公有制經(jīng)濟發(fā)展對外部條件的需求，對國家管理職能給予支持、保護的依靠，對其內(nèi)在發(fā)展需求轉(zhuǎn)化為發(fā)展現(xiàn)實的期待。這些都表明，非公有制經(jīng)濟發(fā)展需要有國家的支持、引導，而國家的政策方針則需要演進為具體的非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境。也可以說，這是實施國家基本經(jīng)濟制度的具體保證，依法治國基本方略的具體體現(xiàn)。
當前，營造更有利于非公有制經(jīng)濟的法制環(huán)境，應當樹立的觀念和應當遵循的原則為：一是從我國生產(chǎn)力發(fā)展不平衡和多層次的現(xiàn)狀出發(fā)，立足于解放和發(fā)展生產(chǎn)力來對待所有制問題；二是堅持基本經(jīng)濟制度，公有制和非公有制都是發(fā)展生產(chǎn)力的基本所有制形式，兩者不是對立的；三是應當充分發(fā)揮各種所有制的優(yōu)勢，在市場競爭中相互促進，共同發(fā)展；四是各種所有制的市場主體在法律面前一律平等，遵守共同的規(guī)則，同樣地受法律保護；五是一切束縛生產(chǎn)力發(fā)展的做法和規(guī)定都要堅決改變，一切影響發(fā)展的體制弊端都要堅決革除，讓一切創(chuàng)造財富的源泉充分涌流；六是適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的形勢，政府依法管理社會事務和經(jīng)濟事業(yè)，對各類企業(yè)一視同仁，為各種所有制經(jīng)濟公平競爭創(chuàng)造良好條件�？傊�，營造非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境，是堅持與完善基本經(jīng)濟制度，消除生產(chǎn)力發(fā)展的羈絆，加快社會經(jīng)濟發(fā)展的重要任務。
按照上述的觀念和指導原則，非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境，應當具體到包含下列主要內(nèi)容：
1、建立鼓勵、支持創(chuàng)業(yè)的機制，為多種所有制營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激勵人們創(chuàng)業(yè)的積極性，消除由所有制造成的創(chuàng)業(yè)制度方面的障礙。
2、各種所有制的市場主體在法律面前具有平等的地位，不以所有制的不同論高低，不因所有制的差別而受到歧視，實施差別待遇。
3、各級政府對各類企業(yè)一視同仁，按各自的職能為各種所有制經(jīng)濟參與市場競爭創(chuàng)造良好的條件，政企分開，建立提高市場效率的機制。
4、創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境，確立為平等使用生產(chǎn)要素所需的優(yōu)化資源配置的體制以及有關(guān)的調(diào)整、組合制度。
5、放寬國內(nèi)民間資本的市場準入制度，建立公正對待各類市場主體的市場準入制度，讓合格的各類主體有機會進入市場競爭的領(lǐng)域。
6、建立全國統(tǒng)一、開放的大市場，從制度上破除行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，保障商品和生產(chǎn)要素在全國市場自由流動，各類企業(yè)在統(tǒng)一的大市場中參與競爭。
7、確立勞動、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按照貢獻參與分配的原則，并形成與之相適應的環(huán)境，各類市場主體按各自條件自主配置生產(chǎn)要素。
8、各種所有制的投資權(quán)益受法律保護，完善保護私人財產(chǎn)的法律制度，形成一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入都受法律保護的環(huán)境。
9、形成鼓勵、支持社會各種人才在各種所有制之間自由流動的制度，各顯其能，公正地承認他們獲得的成果，不因所有制的不同從制度上給予不公正的待遇。
10、形成鼓勵、支持有比較優(yōu)勢的各種所有制的企業(yè)從事對外貿(mào)易、對外投資的體制，有機會參與國際市場競爭。
11、推進形成公正執(zhí)法的環(huán)境，對各類市場主體和當事人，不分所有制、不分地域都公平對待，遵循非歧視原則，平等保護其合法權(quán)益，不以保護某一種所有制的權(quán)益而損害另一種所有制的權(quán)益為代價。
12、形成以法律規(guī)范與道德規(guī)范相結(jié)合為基礎(chǔ)的，有助于維護法律環(huán)境的觀念和原則，如法制觀念、共同發(fā)展觀念、公平競爭原則、平等保護原則、消除差別待遇原則等。
以上十二項內(nèi)容是根據(jù)已有經(jīng)驗和現(xiàn)實需要列舉的，雖然還不是非公有制經(jīng)濟發(fā)展法制環(huán)境的全部內(nèi)容，但也力求反映其發(fā)展的基本需求。在營造這樣的法制環(huán)境過程中，值得注意的一點是，并不是要求為非公有制經(jīng)濟另立一套行為規(guī)則，另行制定若干從所有制出發(fā)的法律法規(guī)，而是應當強調(diào)一體遵從反映國家意志的共同行為規(guī)則，對各類企業(yè)一視同仁，對各種所有制的市場主體公平對待，平等保護，平等參與市場競爭，平等使用生產(chǎn)要素。也并不是企求去違背發(fā)展和解放生產(chǎn)力的宗旨，以一種差別待遇代替另一種差別待遇，消除一種制度性障礙的過程中又造成新的制度性障礙，只有這樣才是符合基本經(jīng)濟制度要求的。當然，從生產(chǎn)力發(fā)展的實際出發(fā)，就某些與所有制有關(guān)的特定的事項由國家立足整體利益統(tǒng)盤考慮，制定法律法規(guī)，這也是并行不悖的，總的目的是相互融合，共同發(fā)展。
當前法制環(huán)境不適應的九種表現(xiàn)
必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，營造與之相適應的法制環(huán)境，從而在肯定發(fā)展成就，感受一個較為有利于發(fā)展的環(huán)境的同時，又根據(jù)黨的十六大的方針以及對進一步發(fā)展的期待，審視當前法制環(huán)境中不適應之處，就是一種發(fā)展的需要，并且在對這個法制環(huán)境的內(nèi)涵作出分析的基礎(chǔ)上，更有助于尋找差距，促進改善。
現(xiàn)實中反映出，非公有制經(jīng)濟發(fā)展法制環(huán)境的不適應主要表現(xiàn)于下列九個方面：
首先，在能對法制環(huán)境產(chǎn)生較大影響的觀念上有一些是不適應的，比如，對基本經(jīng)濟制度認識模糊，對非公有制經(jīng)濟有偏見，以所有制劃線論高低，思想沒有能從所有制的羈絆中解放出來，觀念上的滯后導致缺乏沖破制度性障礙的勇氣，從而影響法制環(huán)境的營造。
其二，在一些領(lǐng)域、一些制度中仍然留有歧視性的規(guī)定，相同的事情、相同的行為，因為所有制不同就實行不同的待遇，比如稅收、技術(shù)改造、財政支持方面都有事例。
其三，對非公有制的合法財產(chǎn)權(quán)益法律保護力度不夠，私人財產(chǎn)權(quán)的保護制度不完善，侵害非公有制企業(yè)財物的情況較多，亂收費、亂罰款，自立名目伸手索要錢財，而一般的非公有制企業(yè)處于弱勢，難作拒絕。
其四，市場準入不規(guī)范、不透明，對非公有制經(jīng)濟限制較多，不同所有制的市場主體市場準入范圍不一樣，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、自然壟斷經(jīng)營等領(lǐng)域，對非公有制進入擅自設(shè)立禁區(qū)，增大難度。
其五，各類企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素的原則，缺乏具體的制度保證，甚至從制度上限制了平等使用，在生產(chǎn)要素的流動、配合上缺乏相應的保障機制，比如在資金融通、土地使用等方面都還難以做到實際上的平等使用。
其六，各種所有制經(jīng)濟平等參與市場競爭仍有不少障礙，在不同所有制之間仍存有束縛公平競爭的陳規(guī)舊習，地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷，干擾建立全國開放、統(tǒng)一的大市場，往往不利于非公有制經(jīng)濟在競爭中求發(fā)展。
其七，執(zhí)法不公，隨意性大，一些執(zhí)法活動中，未能使各類企業(yè)享有平等對待、平等保護的權(quán)利，對不同所有制的企業(yè)和當事人，會在執(zhí)法中出現(xiàn)不同的結(jié)果，與之相聯(lián)系，還有些執(zhí)法人員素質(zhì)不高，更易于損傷以非公有制居多的中小企業(yè)。
其八，一些政府機構(gòu)行政干預過度，審批事項過多，審批行為不規(guī)范，審批環(huán)節(jié)繁雜重復，有些審批條件是針對所有制而設(shè)立的，不利于非公有制經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)，壓抑了運營活力。還有些是該管的不管，公共服務職能不到位，應當有作為的而不作為。
其九，有相當一部分非公有制市場主體素質(zhì)不高，法制觀念淡薄，有的缺乏職業(yè)道德，不講誠信，不盡社會責任，搞不正當競爭，損害了自身的形象，招致社會的指責，降低了對非公有制經(jīng)濟的信任程度，為營造促進其發(fā)展的法制環(huán)境造成不良影響。
應當肯定，非公有制經(jīng)濟發(fā)展需要一個良好的法制環(huán)境，在營造這個環(huán)境的過程中，成功的經(jīng)驗在積累，而不適應之處會逐步顯露，這是發(fā)展的軌跡，消除不適應部分，排除制度制定和實施中的弊端，將是進一步發(fā)展非公經(jīng)濟和推進法治進程的當務之急。
改善非公經(jīng)濟發(fā)展法制環(huán)境的十二條途徑
堅持和完善基本經(jīng)濟制度是改善非公有制經(jīng)濟發(fā)展法制環(huán)境的前提，衡量這個法制環(huán)境的基本標準為，它是否與完善社會主義市場經(jīng)濟和實施依法治國方略的要求相適應，或者說它是否具體體現(xiàn)這兩個方面的要求。根據(jù)這樣的前提與要求，所要努力的是積極改善非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境，完善更富有活力的、更能鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展的機制，完善相關(guān)的制度。當然，在作這樣的努力時，大力倡導轉(zhuǎn)變作風、更新觀念是必不可少的，會產(chǎn)生決定性的影響，但是它還不能代替法制環(huán)境的營造、制度的建設(shè)，包括制度的創(chuàng)新和消除制度性障礙。最佳的方式是作風、觀念的倡導與扎實具體的制度建設(shè)緊密結(jié)合，有效地傳導憲法原則和落實兩個“毫不動搖”的方針。
改善非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境，當前應當考慮的途徑是：
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