[ 呂振軍 ]——(2005-5-31) / 已閱21147次
行政執(zhí)法效能評(píng)議指標(biāo)體系與方法研究
呂振軍
內(nèi)容摘要：
行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)政府職能的基本手段之一，行政執(zhí)法效果關(guān)乎建設(shè)法治政府的成敗。明確行政執(zhí)法效果評(píng)議的主要內(nèi)容，建立科學(xué)的評(píng)議指標(biāo)，總結(jié)并改進(jìn)評(píng)議方法，對(duì)于行政機(jī)關(guān)客觀評(píng)價(jià)其行政執(zhí)法行為的社會(huì)效果，推進(jìn)政府法治建設(shè)的有序進(jìn)行具有非常重要的意義。
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 效果評(píng)議 指標(biāo) 方法
中國(guó)加入WTO和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然對(duì)政府行政執(zhí)法水平提出更高的要求。行政執(zhí)法效果評(píng)議就是依據(jù)一定的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)效果進(jìn)行實(shí)事求是、客觀公正的評(píng)議。評(píng)議結(jié)果一方面作為行政主體矯正和改進(jìn)行政執(zhí)法行為的依據(jù)，另一方面可以作為評(píng)價(jià)對(duì)象績(jī)效的主要內(nèi)容并對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象產(chǎn)生有效的激勵(lì)和約束。然而，到目前為止，鮮見(jiàn)相關(guān)方面的系統(tǒng)研究。
一、行政執(zhí)法效果的內(nèi)涵和操作定義
任何一個(gè)概念要想具有學(xué)術(shù)使用價(jià)值，一個(gè)重要的前提是有其相對(duì)明確的內(nèi)涵和外延。在社會(huì)科學(xué)中，一個(gè)概念的提出和運(yùn)用，首要的任務(wù)是給出其概念定義（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。所謂效果是指由某種力量、做法或因素產(chǎn)生的影響或結(jié)果。行政執(zhí)法效果是指行政主體的行政執(zhí)法行為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。行政執(zhí)法效果是表征行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間行政法律關(guān)系的綜合考評(píng)。一般來(lái)講，行政執(zhí)法效果好說(shuō)明兩者之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，國(guó)家能夠低成本地實(shí)現(xiàn)管理職能；反之，則說(shuō)明兩者的關(guān)系相對(duì)緊張，國(guó)家管理成本較高。行政執(zhí)法的效果應(yīng)該是雙向的，即行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的效果既會(huì)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)產(chǎn)生影響，亦會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。但是出于研究方便，本文僅選取行政相對(duì)人作為參照系來(lái)探討行政執(zhí)法效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建。因此，行政執(zhí)法效果可以認(rèn)為是行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法行為在心理上的反應(yīng)，是反映行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法認(rèn)知狀況的綜合考評(píng)。所以，從心理學(xué)角度來(lái)看，行政執(zhí)法效果包括行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法知識(shí)的了解程度，行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的認(rèn)可程度以及行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法行為的滿意程度三個(gè)維度。
所謂一個(gè)概念的操作定義，就是設(shè)計(jì)一組指標(biāo)來(lái)度量或測(cè)量這一概念。行政執(zhí)法效果是一個(gè)抽象的概念，要真正測(cè)量它，必須把它具體化為一系列指標(biāo)（indicators）。操作定義就是這一具體化過(guò)程。操作定義以概念定義為基礎(chǔ)。概念定義對(duì)概念的基本特性（essential qualities）即所包含的維度作出規(guī)定。操作定義在概念定義的框架下，對(duì)概念每一維度的含義進(jìn)行具體化，或可操作化（operationalization）。通常，為了保證測(cè)量的效度(validity)和信度（reliability），對(duì)維度的測(cè)量都采用多題項(xiàng)量表（multiple-item scales）。為了對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明，本文在開(kāi)篇就將研究成果展示如下表。
序號(hào) 一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo) 三級(jí)指標(biāo) 量化分
1 了解度 對(duì)行政執(zhí)法依據(jù)的了解度 對(duì)執(zhí)法依據(jù)名稱(chēng)的了解度 2
2 對(duì)執(zhí)法依據(jù)的形式淵源的了解度 1
3 對(duì)行政執(zhí)法主體的了解度 1
4 對(duì)行政執(zhí)法程序的了解度 對(duì)行政執(zhí)法各種期限的了解度 2
5 對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中程序性權(quán)利的了解度 2
6 對(duì)行政執(zhí)法實(shí)體內(nèi)容的了解度 1
7 認(rèn)可度 對(duì)行政執(zhí)法主體是否適格的認(rèn)可度 行政執(zhí)法主體是否適格 1
8 行政執(zhí)法人員是否持證上崗 1
9 對(duì)行政執(zhí)法適用依據(jù)是否恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)可度 1
10 對(duì)行政執(zhí)法的事實(shí)依據(jù)是否清楚的認(rèn)可度 事實(shí)是否清楚 1
11 證據(jù)是否確鑿 1
12 對(duì)行政執(zhí)法是否依程序作出的認(rèn)可度 違反法定程序 3
13 濫用行政執(zhí)法權(quán)力 3
14 滿意度 對(duì)執(zhí)法人員語(yǔ)言及態(tài)度的滿意度 語(yǔ)言是否規(guī)范、文明 1
15 態(tài)度是否端正 1
16 對(duì)執(zhí)法人員自由裁量的滿意度 行政執(zhí)法的自由裁量是否合理 3
17 行政執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中是否采納了
當(dāng)事人合法、合理的意見(jiàn) 1
18 對(duì)執(zhí)法公平性的滿意度 同樣情形下執(zhí)法人員是否采用了同樣的執(zhí)法尺度 2
19 對(duì)執(zhí)法效率的滿意度 行政執(zhí)法是否及時(shí) 1
20 對(duì)執(zhí)法依據(jù)更新及時(shí)與否的滿意度 執(zhí)法依據(jù)更新的及時(shí)性 3
21 執(zhí)法依據(jù)公開(kāi)方式渠道的多樣化 1
22 信訪、復(fù)議提起率 2
23 行政訴訟敗訴率 3
二、行政執(zhí)法效果評(píng)議的主要內(nèi)容
在進(jìn)行行政執(zhí)法效果評(píng)議前首先應(yīng)當(dāng)明確以下問(wèn)題：
一是評(píng)議主體。評(píng)議主體是對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)議的個(gè)人、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和某些政府部門(mén)。傳統(tǒng)的評(píng)議主要上級(jí)對(duì)下級(jí)的單向評(píng)議，其評(píng)議結(jié)果免不了帶有上級(jí)行政機(jī)關(guān)的主觀臆斷和“父子情節(jié)”，缺乏對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)意義。行政執(zhí)法是行政主體作出的影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，其是否有效果顯然應(yīng)當(dāng)主要由行政相對(duì)人來(lái)評(píng)議。另外，某些行政機(jī)關(guān)如監(jiān)察部門(mén)也可以參加對(duì)行政執(zhí)法行為效果的評(píng)議。
二是評(píng)議對(duì)象。評(píng)議對(duì)象都是行政主體，即能夠以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政管理職能并承擔(dān)法律責(zé)任的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。行政執(zhí)法效果評(píng)議主要是對(duì)具有行政執(zhí)法權(quán)的政府及其部門(mén)進(jìn)行的，而不是針對(duì)具體人員的評(píng)議。當(dāng)然，具體人員由于代表政府和部門(mén)行使國(guó)家行政管理職權(quán)，個(gè)人的行為給評(píng)議者造成的不良印象有可能強(qiáng)化、抵消、掩蓋、扭曲對(duì)該級(jí)政府及其部門(mén)的整體評(píng)價(jià)，造成評(píng)議誤差。因此，評(píng)議主體必須達(dá)到一定的數(shù)量和代表性，并盡可能消除偶然的評(píng)議誤差。
三是評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政執(zhí)法效果的評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)主要是規(guī)范行政主體行政執(zhí)法行為的法規(guī)與政策。
四是評(píng)議重點(diǎn)。評(píng)議重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法行為。主要考察行為的合法性、合理性。對(duì)于行政執(zhí)法效果的評(píng)議不僅僅是對(duì)行政執(zhí)法行為的合法性與合規(guī)性的評(píng)議，還包括行政執(zhí)法合理性的評(píng)議，沒(méi)有對(duì)行政執(zhí)法合理性的評(píng)議就不會(huì)有行政執(zhí)法行為的改進(jìn)。顯然，這里的評(píng)議已經(jīng)超出了對(duì)行政執(zhí)法行為本身的評(píng)議。
五是評(píng)議指標(biāo)。評(píng)議指標(biāo)是人為設(shè)定的一種量化行政行為效果的標(biāo)準(zhǔn)。與評(píng)議指標(biāo)不同，評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)主要是指行政執(zhí)法行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策等形式淵源。評(píng)議指標(biāo)的科學(xué)與否將直接決定評(píng)議本身的效果，是評(píng)議當(dāng)中最難把握的內(nèi)容。
三、行政執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成
評(píng)議指標(biāo)體系是指由若干個(gè)相互聯(lián)系的評(píng)議指標(biāo)組成的有機(jī)整體。它可以全面、系統(tǒng)、科學(xué)和準(zhǔn)確地反映一定時(shí)期內(nèi)行政執(zhí)法效果的變化特征和發(fā)展規(guī)律。評(píng)議指標(biāo)體系作為一個(gè)系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)和組成要素的科學(xué)組合會(huì)直接影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。
評(píng)議指標(biāo)體系作為一個(gè)系統(tǒng)，根據(jù)其組成要素的性質(zhì)、功能等可能有不同的分類(lèi)，每一個(gè)分類(lèi)都可以組成一個(gè)結(jié)構(gòu)不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
行政執(zhí)法行為效果評(píng)議的內(nèi)容確定之后，關(guān)鍵就是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。指標(biāo)是測(cè)評(píng)的工具，是反映測(cè)評(píng)對(duì)象屬性的指示標(biāo)志。指標(biāo)體系，則是根據(jù)測(cè)評(píng)目標(biāo)和測(cè)評(píng)內(nèi)容的要求，構(gòu)建的一組相關(guān)指標(biāo)，據(jù)以搜集測(cè)評(píng)對(duì)象的有關(guān)信息資料，能夠綜合反映測(cè)評(píng)對(duì)象的基本面貌、素質(zhì)和水平。
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