[ 邢益民 ]——(2006-1-14) / 已閱17062次
淺淡城市管理綜合執(zhí)法中對(duì)少數(shù)民族違法人員的執(zhí)法
——上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)“藏販”集中執(zhí)法行動(dòng)的相關(guān)問(wèn)題探討
邢益民
城市管理綜合執(zhí)法是根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)——《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》依法執(zhí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法活動(dòng)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)要求承擔(dān)執(zhí)法的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)要對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施；城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)；城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)；工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)等行使綜合執(zhí)法的職能。在綜合執(zhí)法過(guò)程中勢(shì)必遇到形形色色的行政相對(duì)人，特別當(dāng)行政相對(duì)人為少數(shù)民族人員時(shí)執(zhí)法的難度不可避免將加大，執(zhí)法與被執(zhí)法的矛盾容易激化。各地相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作也面臨相同的對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法問(wèn)題，上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)在執(zhí)法中也遇到類似棘手的問(wèn)題，特別是以“藏販”問(wèn)題成為一大困擾。在針對(duì)少數(shù)民族執(zhí)法問(wèn)題上上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)采取對(duì)“藏販”集中執(zhí)法取得了良好的社會(huì)效果和執(zhí)法效果，筆者結(jié)合此次集中執(zhí)法擬對(duì)城市管理綜合執(zhí)法中少數(shù)民族人員違法的原因、特點(diǎn)及執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法技巧、執(zhí)法方式和相關(guān)法律運(yùn)用問(wèn)題進(jìn)行分析研究，旨在使執(zhí)法機(jī)關(guān)正確處理對(duì)少數(shù)民族人員的執(zhí)法，避免執(zhí)法矛盾的激化，保障執(zhí)法行為的合法合理，保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。
一、 少數(shù)民族人員違法的特點(diǎn)和原因
（一）違法少數(shù)民族人員具有地域局限性
城市管理綜合執(zhí)法后，少數(shù)民族人員違反行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行為成日益增多的趨勢(shì)，但是從違法主體來(lái)看少數(shù)民族人員呈現(xiàn)明顯的地域性。就上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)所轄范圍來(lái)看，違法的少數(shù)民族人員基本集中在藏族、維吾爾族和回族，其中又以藏族為多數(shù)，占違法少數(shù)民族人員總數(shù)90%以上，在上述藏族中來(lái)自同一地區(qū)的人員又占藏族人員總數(shù)的99%以上。由此可見(jiàn)少數(shù)民族人員違法在其人員組成上是相對(duì)集中的，基本上集中在幾個(gè)民族或是幾個(gè)地區(qū)的民族上，具有明顯的地域局限性。
（二）少數(shù)民族人員違法具有團(tuán)伙性和違法單一性
由于少數(shù)民族違法人員具有地域局限性的特點(diǎn)，勢(shì)必導(dǎo)致其在違法時(shí)拉幫結(jié)伙，往往是幾人甚至是幾十人共同違法。在上海市徐匯區(qū)區(qū)域內(nèi)的藏族違法人員從開(kāi)始的5至9人共同違法占道設(shè)攤發(fā)展到后來(lái)的40人在同一地點(diǎn)共同違法設(shè)攤的現(xiàn)象可以看出，少數(shù)民族違法在人員組成上具有團(tuán)伙性。在城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，少數(shù)民族人員的違法行為還表現(xiàn)出了違法的單一性，從上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對(duì)“藏販”集中執(zhí)法中可以看出，少數(shù)民族人員的違法集中在無(wú)證設(shè)攤影響市容這單一違法行為。全國(guó)各行政相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)少數(shù)民族人員的行政行為也集中在無(wú)證設(shè)攤著一塊上，往往也沒(méi)有很好的處理辦法。
（三）少數(shù)民族人員違法的原因呈現(xiàn)多元化
少數(shù)民族人員之所以要違法這與我國(guó)的地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)之間文化、經(jīng)濟(jì)、觀念等差距都有著直接的關(guān)系。少數(shù)民族地區(qū)所享有的自治權(quán)不明顯，過(guò)分依附于中央、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，和各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體與其他地方的相應(yīng)主體相比缺乏優(yōu)勢(shì)和效率，各民族在享有的各種實(shí)然權(quán)力與資源上明顯少于其它地區(qū)。在上海市徐匯區(qū)少數(shù)民族人員違法的原因經(jīng)調(diào)查有以下幾種：1、一部分人由于家境貧寒不得不外出謀生，但是由于民族或是宗教的因素他們不愿意打工或是找工作轉(zhuǎn)而只有自己做點(diǎn)小生意；2、一部分人“跟風(fēng)”違法，他們聽(tīng)信外出回村人員的鼓動(dòng)一起外出擺攤以此賺錢(qián)改善生活；3、還有一些人組織、指揮他人共同違法設(shè)攤謀取個(gè)人利益，在少數(shù)民族違法人員中不免有“頭人”，他們不但自己違法而且還帶領(lǐng)他人共同違法，從中抽頭牟利。由此可以看出，少數(shù)民族人員的違法有其特有的原因，并且各自違法的原因不同，呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)。
二、 對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法的難點(diǎn)
由于少數(shù)民族人員違法所特有的特點(diǎn)和原因決定了城市管理綜合執(zhí)法在這一問(wèn)題上必然存在于其他執(zhí)法所不同的難處，一方面執(zhí)法本身要求嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)；另一方面在執(zhí)法中又要充分考慮和諧社會(huì)的原則和少數(shù)民族特有的民族政策、民族團(tuán)結(jié)問(wèn)題。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)在對(duì)“藏販”的執(zhí)法過(guò)程中也遇到了同樣的難點(diǎn)，可以說(shuō)這些難點(diǎn)是城市管理綜合執(zhí)法中對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法所共同遇到的難點(diǎn)，歸納起來(lái)有以下三點(diǎn)：
（一）與少數(shù)民族人員在語(yǔ)言上無(wú)法溝通
少數(shù)民族人員基本上都來(lái)自本民族聚集區(qū)，在語(yǔ)言使用上基本都是本民族語(yǔ)言，知曉或是精通普通話的人員很少。這就造成了城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中與其交流產(chǎn)生了障礙，少數(shù)民族人員聽(tīng)不懂執(zhí)法人的話語(yǔ)，執(zhí)法人員也不知道他們?cè)谵q解什么，由此造成了執(zhí)法效率的低下和執(zhí)法難是顯而易見(jiàn)的。就拿上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對(duì)“藏販”的執(zhí)法來(lái)說(shuō)，違法人員都是藏族，他們所使用的是藏文，所說(shuō)的是藏語(yǔ)，而執(zhí)法人員中有沒(méi)有人懂得藏語(yǔ)，他們又堅(jiān)持自己不懂普通話，由此造成執(zhí)法無(wú)法進(jìn)行，執(zhí)法難度陡然增加。
（二）少數(shù)民族人員法律意識(shí)明顯欠缺，法制觀念非常淡薄
少數(shù)民族地區(qū)相對(duì)城市普遍教育落后，普法教育還未深入群眾。少數(shù)民族人員對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)絕大多少還是僅僅停留在對(duì)犯罪的認(rèn)識(shí)上，對(duì)其他法律知之甚少，法律意識(shí)明顯欠缺，法制觀念非常淡薄。在他們的意識(shí)形態(tài)中認(rèn)為，只要不殺人，不放火就不算犯法，就不應(yīng)當(dāng)受到法律的約束。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對(duì)“藏販”執(zhí)法過(guò)程中“藏販”所說(shuō)的最多的一句話就是“我是靠自己的勞動(dòng)賺錢(qián)，這地方又不是你們的，你們沒(méi)有權(quán)管我們。”從中可以看出少數(shù)民族人員對(duì)法律的漠視，法制觀念的淡薄。
（三）少數(shù)民族人員暴力抗法時(shí)常發(fā)生
少數(shù)民族人員由于其特殊的身份和國(guó)家對(duì)于民族問(wèn)題的傾向政策使得一些少數(shù)民族人員在遇到城管執(zhí)法時(shí)往往采取暴力抗法的手段來(lái)對(duì)抗執(zhí)法，并且經(jīng)常將執(zhí)法與被執(zhí)法的矛盾引向民族矛盾，以此煽動(dòng)其他少數(shù)民族人員共同暴力對(duì)抗執(zhí)法已達(dá)到逃避處罰的目的。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對(duì)“藏販”的執(zhí)法中就時(shí)常發(fā)生藏族小商販以“你們漢族看不起我們少數(shù)民族，故意排擠我們少數(shù)民族�！薄澳銈儩h族人歧視少數(shù)民族�！钡壤碛缮縿�(dòng)他人共同暴力抗法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)對(duì)“藏販”執(zhí)法過(guò)程中遭遇以民族矛盾為由的暴力抗法事件占少數(shù)民族人員抗法總數(shù)的85%。
三、對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法的執(zhí)法技巧和執(zhí)法方式
少數(shù)民族由于身份的特殊性和上述問(wèn)題的存在勢(shì)必造成對(duì)其執(zhí)法難，在執(zhí)法中一旦方法、技巧不當(dāng)將對(duì)社會(huì)和國(guó)家造成負(fù)面影響，執(zhí)法效果和社會(huì)效果必將產(chǎn)生不良結(jié)果。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)采取對(duì)“藏販”集中執(zhí)法的方式就非常值得借鑒，該大隊(duì)在此次集中執(zhí)法中由大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，各職能科室全力配合。對(duì)“藏販”先采取柔性執(zhí)法，加強(qiáng)宣傳、教育、規(guī)勸的力度和頻率，向每名“藏販”送上漢語(yǔ)版、藏文版《告知書(shū)》，做好錄像取證工作，記錄每個(gè)違章者的每次違章時(shí)間、地點(diǎn)、態(tài)度，建立起個(gè)人檔案；深入調(diào)查、摸底，同時(shí)與區(qū)委區(qū)府和區(qū)、市民族委、區(qū)綜合治理辦、區(qū)公安分局、街道等部門(mén)聯(lián)系、協(xié)調(diào)。在讓“藏販”明確知曉法律法規(guī)后對(duì)其進(jìn)行最后的勸說(shuō)，告知其自行改正的期限。在做到有理有節(jié)后，對(duì)拒不接受勸說(shuō)的，按照先禮后兵的原則由大隊(duì)組織一線精兵強(qiáng)將集中優(yōu)勢(shì)兵力并于公安機(jī)關(guān)共同采取為期10天的集中執(zhí)法�？紤]到少數(shù)民族人員違法的特點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法后的處理工作由大隊(duì)派專職人員統(tǒng)一進(jìn)行，這樣可以減少各下屬單位遭受其干擾以達(dá)到執(zhí)法的平衡。此次集中執(zhí)法后“藏販”問(wèn)題得到了根本的解決，取得了良好的社會(huì)效果和執(zhí)法效果。由此可以總結(jié)出對(duì)于少數(shù)民族人員的執(zhí)法有以下問(wèn)題必須做到：
（一）對(duì)少數(shù)民族人員的執(zhí)法技巧必須靈活
對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法不同于對(duì)一般主體的執(zhí)法，在執(zhí)法技巧上要靈活。對(duì)于一般主體在執(zhí)法時(shí)可以直接采取行政行為，如直接進(jìn)行行政處罰、暫扣物品等。但是由于少數(shù)民族自身特有的特點(diǎn)在執(zhí)法前就必須先宣傳、教育，進(jìn)行柔性執(zhí)法。在教育無(wú)效或是遭到明顯抗拒的前提下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才可以考慮采取強(qiáng)制措施進(jìn)行執(zhí)法，但是在執(zhí)法中必須做到程序合法有理有節(jié)。
（二）對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法在執(zhí)法方式上必須采取多樣性
對(duì)少數(shù)民族的執(zhí)法方式要多樣性，針對(duì)不同的少數(shù)民族人員要采取不同的執(zhí)法方式。每個(gè)少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰都各自不同，每個(gè)違法少數(shù)民族人員的各自情況又有所不同，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法前必須對(duì)被執(zhí)法少數(shù)民族人員的綜合情況有所了解，避免在執(zhí)法中產(chǎn)生不必要的“民族沖突”。在執(zhí)法過(guò)程中盡量采取集中優(yōu)勢(shì)兵力，做好現(xiàn)場(chǎng)取證，文明執(zhí)法。在執(zhí)法后的處理方式上應(yīng)當(dāng)采取集中處理，根據(jù)對(duì)少數(shù)民族執(zhí)法的要求完成行政行為。
（三）協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)的強(qiáng)力支持保證執(zhí)法的順利進(jìn)行
對(duì)于少數(shù)民族的執(zhí)法牽涉到方方面面的問(wèn)題，僅僅依靠城管綜合執(zhí)法部門(mén)難以很好的解決問(wèn)題。這就需要執(zhí)法機(jī)關(guān)取得各有關(guān)部門(mén)的配合，比如公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法保障，民族部門(mén)的支持，政府部門(mén)的協(xié)調(diào)等等。在集中執(zhí)法過(guò)程中各有關(guān)部門(mén)緊密配合，注重宣傳教育贏得群眾支持，堅(jiān)持教育為主處罰為輔，在執(zhí)法中體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的宗旨。
四、 對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法的法律適用規(guī)范
由于是對(duì)少數(shù)民族人員進(jìn)行執(zhí)法，所以在法律適用上有許多特別的規(guī)范，在執(zhí)法時(shí)必須充分的注意。筆者認(rèn)為對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法的法律適用有以下幾點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)特別說(shuō)明，以引起執(zhí)法機(jī)關(guān)的高度重視。
（一）少數(shù)民族人員有使用自己本民族語(yǔ)言文字的自由。
《憲法》第四條第四款明確規(guī)定：各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由。都有保持或改個(gè)自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八條中也明確規(guī)定：各民族公民都有用本民族語(yǔ)言、文字進(jìn)行行政訴訟的權(quán)利。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z(yǔ)言、文字進(jìn)行審理和發(fā)布法律文書(shū)。人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)不通曉當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z(yǔ)言、文字的訴訟參與人提供翻譯。筆者認(rèn)為從上述二條法律的規(guī)定中可以看出，在對(duì)少數(shù)民族人員執(zhí)法時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循該原則。雖然我國(guó)沒(méi)有《行政程序法》，但是在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)該做到程序合法。不論少數(shù)民族人員是否提出要求使用本民族語(yǔ)言文字，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)都必須使用該民族的語(yǔ)言文字，如果少數(shù)民族人員提出要求使用本民族語(yǔ)言時(shí)，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)還必須為其提供翻譯。上海市徐匯區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)在對(duì)“藏販”的集中執(zhí)法中在這一方面就做的比較好，他們不論在前期的“柔性執(zhí)法”過(guò)程中還是在之后的集中執(zhí)法處罰過(guò)程中都聘請(qǐng)了藏族翻譯，在執(zhí)法過(guò)程中始終保證“藏販”能有使用藏文和藏語(yǔ)的自由，這種做法十分值得各城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)借鑒。
（二）在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分保障少數(shù)民族的民族宗教和風(fēng)俗習(xí)慣
少數(shù)民族有其特有的風(fēng)俗習(xí)慣，我國(guó)在法律上充分保障少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣并且出臺(tái)了一系列的民族宗教政策，所以在執(zhí)法中就必須對(duì)少數(shù)民族的這種權(quán)利進(jìn)行充分的保障。比如，回族信仰伊斯蘭教，所以在執(zhí)法中就必須充分考慮伊斯蘭教的風(fēng)俗和習(xí)慣，避免因?yàn)橛|犯該民族教益而引起不良的執(zhí)法結(jié)果。作為城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在日常的工作中勢(shì)必對(duì)不同的違法人員進(jìn)行執(zhí)法，在對(duì)于少數(shù)民族人員執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)慎之又慎，全面了解該少數(shù)民族的情況，這樣才能更好的進(jìn)行執(zhí)法，取得良好的執(zhí)法效果。
（三）在執(zhí)法過(guò)程中要做到法律面前一律平等
在對(duì)少數(shù)民族人員進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，不要因?yàn)槠涫巧贁?shù)民族人員在執(zhí)法程序上可能繁瑣而放松對(duì)其執(zhí)法，也不要認(rèn)為少數(shù)民族“蠻不講理”而加重對(duì)其的處罰，應(yīng)當(dāng)客觀的適用法律對(duì)其的違法行為作出一個(gè)正確處理。少數(shù)民族人員也是中華人民共和國(guó)的公民，在法律上也是一般主體，其也應(yīng)當(dāng)受到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的約束。所以城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中就必須做到在法律面前一律平等，正確適用法律法規(guī)，給與少數(shù)民族和漢族同等的法律地位和行政行為。
筆者對(duì)城市管理綜合執(zhí)法中少數(shù)民族人員違法的原因、特點(diǎn)及執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用執(zhí)法技巧和執(zhí)法方式以及相關(guān)法律運(yùn)用問(wèn)題進(jìn)行了分析研究，希望執(zhí)法機(jī)關(guān)能正確處理對(duì)少數(shù)民族人員的執(zhí)法問(wèn)題，避免執(zhí)法矛盾的激化，保障執(zhí)法行為的合法合理，以保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。
