[ 丘云卿 ]——(2007-3-16) / 已閱44409次
論構(gòu)建和諧社會下的法律援助
丘云卿 丘榮城 余筠源（華南理工大學(xué)法學(xué)院 ）
內(nèi)容提要：法律援助對和諧社會的構(gòu)建具有重要作用。現(xiàn)階段，法律援助面臨著種種困境，要解決法律援助所面臨的困境并使之在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮應(yīng)有作用，就必須明確在現(xiàn)階段法律援助是國家和社會的共同責(zé)任，提高法律援助的立法層次，充分發(fā)揮社會組織尤其是法律院系在法律援助事業(yè)中的重大作用，多渠道解決法律援助的資金嚴(yán)重短缺問題。
關(guān)鍵詞：法律援助 和諧社會 共同責(zé)任 困境 對策
“民主法治”、“公平正義”是社會主義和諧社會的題中之義。[1]法律援助對構(gòu)建社會主義法治社會，實現(xiàn)社會公平正義，以及維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要作用。黨的十六大把“社會更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一提出，十六屆四中全會又把“提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力”作為黨執(zhí)政能力的一個重要方面重申，十六屆五中全會再次把“加強(qiáng)和諧社會建設(shè)”作為“十一五”計劃的重要目標(biāo)。因而，在構(gòu)建和諧社會目標(biāo)下研究法律援助，分析其與和諧社會的關(guān)系，探析法律援助所面臨的困境以及尋求解決的措施，具有重大的現(xiàn)實意義。
一、法律援助與和諧社會
法律援助又稱法律扶助或法律救濟(jì)，英國《簡明不列顛百科全書》將其定義為“在免費或收費很少的情況下對需要專業(yè)性法律幫助的窮人所給予的幫助”。[2]法律援助制度是貫徹“公民在法律面前一律平等”的憲法原則，保障公民享受公正法律保護(hù)的一項重要制度。是否建立起完善的法律援助制度被認(rèn)為是衡量一個國家法制是否健全，司法人權(quán)保障機(jī)制是否完善的重要標(biāo)志，也是衡量社會文明進(jìn)步程度的重要標(biāo)尺。法律援助對和諧社會的構(gòu)建也有著重大作用。
1、法律援助制度是建立社會主義法治國家的必要條件之一�！皺�(quán)利的充分賦予和權(quán)利的有效實現(xiàn)與保障是現(xiàn)代法治的基本內(nèi)涵之一”，[3]建立社會主義法治國家并不是只是通過立法把各種權(quán)利賦予社會公眾，沒有必需的司法保障制度保障公民權(quán)利的實現(xiàn)再完善的立法也可能是一紙空文。法律援助制度旨在對社會弱勢群體提供法律幫助，保護(hù)其合法權(quán)益，保障其法定權(quán)利得以實現(xiàn)而不致成為空中樓閣，它能夠保證讓每一位社會成員不因經(jīng)濟(jì)條件和社會地位的差別，平等地享受到法律的終極關(guān)懷，是“一個法治健全的國家不可或缺的司法救濟(jì)機(jī)制”，“法律援助制度是保護(hù)公民權(quán)利、完善社會主義法治的必然要求”。[4]而法治是和諧社會實現(xiàn)與維系的必要社會環(huán)境。
2、法律援助保障司法公正，維護(hù)社會正義。“法律公正是社會正義的基本內(nèi)容，司法公
正是社會正義的最后一道防線”。[5] “司法公正是構(gòu)建和諧社會的重要保障，是推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)的重要力量”。[6]一個司法不公正的社會無論如何也不能被稱之為“和諧社會”。法律援助保障司法公正體現(xiàn)在兩方面：一方面，保障公民不受經(jīng)濟(jì)困難等因素之影響，獲得其他有支付能力的公民所享有的法律服務(wù)，平等地行使訴訟等權(quán)利；另一方面就是使審判程序正當(dāng)化，平衡控、辯雙方勢力，幫助犯罪嫌疑人、被告人獲得有效辯護(hù)，避免不公正判決。司法公正使社會成員信任法律從而更加遵守法律，遵紀(jì)守法也是社會和諧的體現(xiàn)。
3、法律援助是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要機(jī)制。黨的十六大報告指出：“完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境”。然而，隨著改革發(fā)展的深入，各種社會矛盾也逐漸暴露：由于拖欠民工工資產(chǎn)生的暴力事件、自殺事件，征用農(nóng)民土地與城市拆遷問題產(chǎn)生的群眾上訪并與政府發(fā)生沖突的事件近年來諸見報端，影響到社會和諧與穩(wěn)定。究其原因，很大程度是因為群眾因經(jīng)濟(jì)原因或法律意識薄弱同時又沒享受到必要法律援助，而使事件未能在法律范圍內(nèi)解決而產(chǎn)生社會不和諧之音。因為弱勢群體得不到社會救濟(jì)，不能得到法律幫助，遇到問題就有可能鋌而走險，甚至運用暴力手段來獲取心理平衡，這將嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。[7]法律援助作用的充分發(fā)揮能使上述事件在法律框架內(nèi)得到解決，避免社會沖突與動蕩，達(dá)到和諧社會“安定有序”之要求。
二、中國法律援助：構(gòu)建和諧社會下的困境
中國的法律援助建設(shè)始于1994年司法部首次公開提出建立法律援助制度的設(shè)想，經(jīng)過十一年發(fā)展已取得一定成就。但應(yīng)該看到，法律援助在現(xiàn)階段還面臨著種種困境。
1、立法困境。法律援助立法所面臨的問題主要是立法層次不高，已有法規(guī)過于粗糙。到目前為止，“《刑事訴訟法》與《律師法》的相關(guān)規(guī)定[8]和《法律援助條例》構(gòu)筑了中國法律援助制度的原則和框架，是中國法律援助制度的重要法律根據(jù)”。[9]筆者認(rèn)為，涉及到實現(xiàn)“法律面前人人平等”憲法原則及千千萬萬弱勢群體切身利益的法律援助制度，只有兩部門法的零星規(guī)定及一部國務(wù)院的行政法規(guī)來規(guī)范，不僅存在缺乏對社會團(tuán)體、法律院系開展法律援助的管理及人員身份問題規(guī)定的缺陷，而且也難以令地方政府對法律援助事業(yè)給予足夠的重視，這在地方政府對法律援助的經(jīng)費支持上已有體現(xiàn)。而在國外，人們對法律援助的重視已經(jīng)提升到了以憲法規(guī)范來加以保障的高度。如意大利1949年憲法第24條規(guī)定：“貧困者有在任何法院起訴和答辯可能性，應(yīng)由特別制度保障之”。
2、供需困境。我國現(xiàn)有的法律援助人員所能提供的法律援助還遠(yuǎn)不能滿足我國社會對法律援助的需求。據(jù)統(tǒng)計，“我國城市貧困人口有2000萬，農(nóng)村貧困人口有6500萬，共8500萬。如果按照貧困人口中1％的人需要法律援助計算，則每年有85萬件法律援助案件；又據(jù)共青團(tuán)中央有關(guān)部門統(tǒng)計，全國未滿14周歲的未成年人有3億多，如果按萬分之一的未成年人需要法律援助計算，則每年有3萬多件法律援助案件；又據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會的調(diào)查結(jié)果，我國的殘疾人有6000萬，按1％的殘疾人需要法律援助計算，每年需要法律援助的案件就有60多萬件；同時，據(jù)《1999年中國統(tǒng)計年鑒》，截至1998年我國已有65歲以上的老年人9240萬，同樣按1％計算，則每年有92萬多件法律援助案件。上述幾項相加，每年大約有387萬
件法律援助案件等待辦理。以上計算方法盡管存在交叉，但仍屬極為保守的數(shù)字”。[10]就目前而言，我國的法律援助案件和事項絕大多數(shù)需要律師提供幫助，按每位律師每年無償辦理1－2件法律援助案件計算，我國現(xiàn)有的12萬律師只能辦理12－24萬件法律援助案件。供需之間嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象凸現(xiàn)在構(gòu)建和諧社會下法律援助困境亟待解決的迫切性。
3、資金困境。我國法律援助資金來源主要是財政撥款，資金來源的單一性在現(xiàn)階段決定了法律援助資金困境的必然性。據(jù)日前司法部公布的數(shù)據(jù)，2004年全國各地法律援助財政撥款總額為2.1712億元，[11]分?jǐn)偟轿覈?3億人身上，人均法律援助經(jīng)費僅一角多錢！而2004年全國法律服務(wù)人員實際辦理的法律援助案件為190187件，[12]按每件案件花費1200元計，[13] 2004年法律援助經(jīng)費需2.2822億元，僅2004年實際辦案經(jīng)費缺口就已經(jīng)高達(dá)1110萬元！而根據(jù)預(yù)測，我國貧困人口、殘疾人、未成年人以及老年人每年亟待需要法律援助的案件，每年就大約有38.5萬件，每年亟需的法律援助經(jīng)費就達(dá)4.62個億，是目前財政撥款的兩倍！法律援助經(jīng)費的缺乏嚴(yán)重影響了法律援助工作的實施。
三、構(gòu)建和諧社會下的法律援助：國家與社會的共同責(zé)任
當(dāng)前法律援助在立法與實踐中面臨種種困境的一個重要原因在于我們對其性質(zhì)的認(rèn)識存在偏差，要進(jìn)一步發(fā)揮法律援助在構(gòu)建和諧社會的作用必須明確法律援助的性質(zhì)。
1997年5月20日頒布的《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》把法律援助定義為：“是指在國家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務(wù)人員為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減免收費提供法律幫助的一項法律制度�！薄斗稍鷹l例》沒有明確給法律援助下定義，學(xué)者根據(jù)其內(nèi)容將法律援助定義為：“由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員和社會志愿人員，為某些經(jīng)濟(jì)困難的公民或者特殊案件的當(dāng)事人提供免費的法律幫助以保障其合法權(quán)益得以實現(xiàn)的一項法律保障制度�！� [14]還有學(xué)者認(rèn)為，“法律援助，是指當(dāng)事人確需律師的法律服務(wù)，卻又無力支付律師費用，由國家負(fù)責(zé)為其提供法律幫助的制度”、[15] “法律援助是國家以制度化、法律化的形式，為貧者、弱者和殘疾者提供法律幫助”，[16]等等。
縱觀對于法律援助的諸多定義，雖然各個定義或許在受援主體或施援方式上略有區(qū)別，但是卻無一例外地有著共同的理念基礎(chǔ)——強(qiáng)調(diào)法律援助的國家責(zé)任性�！皣沂欠稍闹黧w”，“國家是法律援助義務(wù)的承擔(dān)者”，“法律援助的實施是受國家法律保護(hù)并以國家強(qiáng)制力為后盾的一種國家義務(wù)行為”。[17]無論是國家還是學(xué)者 ，在對于法律援助性質(zhì)的認(rèn)識上，都過于強(qiáng)調(diào)其國家責(zé)任性，而忽視了法律援助性質(zhì)的另一面——社會責(zé)任性。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建和諧社會下的法律援助應(yīng)該是國家與社會的共同責(zé)任。理由如下：
1、法律援助從社會責(zé)任到國家責(zé)任的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的兩個階段。第一個階段是慈善行為階段。從其在英國產(chǎn)生的15世紀(jì)到19世紀(jì)末以前，法律援助通常被認(rèn)為是律師或其它社會組織因職業(yè)道德或為了公共利益的要求，通過免受或減收代理費用而自發(fā)地向貧困者提供法律援助的一種慈善行為，即此階段法律援助是社會的責(zé)任。第二階段是國家職權(quán)行為階段。20世紀(jì)中葉以來，隨著社會平等的觀念進(jìn)一步普及和人民權(quán)利意識的提升，以及人權(quán)保障運動的高漲，法律援助制度成了國家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，即國家通過適當(dāng)?shù)姆稍媱�，使包括貧窮者和其他某些社會特殊群體在內(nèi)的每個人都公平地獲得司法保障和救濟(jì)的機(jī)會，法律援助不再是社會責(zé)任的慈善行為，“而被公認(rèn)為是各國政府的責(zé)任”。[18]法律援助在西方從社會責(zé)任上升到國家責(zé)任并不是一蹴而就的，無論是社會責(zé)任還是國家責(zé)任都是歷經(jīng)社會綜合因素磨合后與之相適應(yīng)的。中國自1994年引入法律援助制度至今只有短短11年，法律援助的國家責(zé)任性受國情制約難以充分實現(xiàn)，因而必須重視其社會責(zé)任性。
2、法律援助國家責(zé)任性的實現(xiàn)以雄厚財政支持為前提。1495年法律援助在英國萌芽時，英國正處于“資本主義的胎動時期”，“也是從封建社會向資本主義社會過渡”的都鐸王朝。[19]此時封建主義與資本主義博弈下的英國政府的財力不足以實現(xiàn)法律援助的國家責(zé)任，因而法律援助必然是社會責(zé)任的“慈善行為”。到20世紀(jì)中期，英國已發(fā)展成為“日不落”帝國，雄厚財政支持使法律援助的國家責(zé)任性得以實現(xiàn)。法律援助國家責(zé)任的實現(xiàn)必須以雄厚的財政支持也為美國法律援助發(fā)展史所證明。20世紀(jì)60年代美國總統(tǒng)約翰遜提出“向貧窮宣戰(zhàn)”計劃，政府注入法律援助的資金穩(wěn)步增加，法律援助迅速發(fā)展，而到80年代里根總統(tǒng)時期，因政府宣布裁減法律援助資金，“將聯(lián)邦資助削減了35％”，美國法律援助因而立即走向低谷。[20]以中國目前的經(jīng)濟(jì)狀況及財政收入要完全履行法律援助的國家責(zé)任是不現(xiàn)實的。[21]
四、解決法律援助困境的對策思考
明確了法律援助在現(xiàn)階段是國家與社會的共同責(zé)任，以下是筆者對解決法律援助困境的對策思考。
1、提高法律援助的立法層次，完善法律援助體制。
據(jù)有關(guān)資料表明，法律援助工作開展得比較好的國家，不僅在其國家憲法或憲法性文件中作出有關(guān)法律援助的原則性規(guī)定，而且都制定有專門的法律援助法，如英國有《法律援助法案》、加拿大有《法律援助法》、美國有《法律服務(wù)公司法》、韓國有《法律援助法》，等等，法律援助制度的具體實施被納入了高規(guī)格法律化、制度化的軌道。[22]在中國社會貧富分化加劇而導(dǎo)致客觀上出現(xiàn)不公，時代呼喚構(gòu)建和諧社會的環(huán)境下，我們必須充分認(rèn)識提高法律援助立法層次的重要性。因此，筆者認(rèn)為全國人大及其常委會應(yīng)盡快通過法律援助法規(guī)，以基本法的層次來規(guī)范中國的法律援助工作，使各級黨政干部乃至整個社會提高對法律援助的認(rèn)識，提高公眾社會責(zé)任感，群策群力，為法律援助工作貢獻(xiàn)力量。
2、充分發(fā)揮社會組織在法律援助中的作用以緩解供需問題。
據(jù)司法部法律援助中心調(diào)研組的分類，參與法律援助工作的社會組織主要有三類：第一類是各級工、青、婦、老、殘等社會團(tuán)體設(shè)立的法律援助組織，一般是在工、青、婦、老、殘的維權(quán)或信訪部門，加掛法律援助中心或站點的牌子，據(jù)了解，全國婦聯(lián)系統(tǒng)法律援助中心或站點有2.5萬多個，全國工會系統(tǒng)有9000多個；第二類是法律院校設(shè)立的法律援助組織，大致可分為法律診所和學(xué)生志愿組織兩種情況，全國大約有30—40個法律院校法律援助組織；第三類是除以上兩類外的民間法律援助組織，參與法律援助工作的社會組織的業(yè)務(wù)范圍一般是咨詢、代書、非訴訟調(diào)解等，[23]也辦理少量訴訟案件。這些組織的援助對象一般都是經(jīng)濟(jì)困難的職工、農(nóng)民工、殘疾人、婦女、未成年人、老年人等。社會組織的法律援助工作在保護(hù)弱勢群體合法權(quán)益，緩和社會矛盾，實現(xiàn)公平正義中具有積極作用，充分發(fā)揮它們的作用對構(gòu)建和諧社會有著重要意義。
筆者要強(qiáng)調(diào)的是：法學(xué)院系應(yīng)該在法律援助組織中發(fā)揮更大的作用。法律院系的事業(yè)單位性決定了其應(yīng)該在法律援助中承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。方式如下：
——實行診所法律教育�！霸\所法律教育發(fā)端于美國，它借鑒醫(yī)學(xué)院診所與臨床實踐的教育模式，在有經(jīng)驗的教師導(dǎo)下，讓學(xué)生在真實的案件中代理社會弱勢群體，提供其所迫切需要的法律服務(wù)”。[24]診所法律教育是法學(xué)院學(xué)生對傳統(tǒng)課程設(shè)置日益不滿，積極要求實踐性法學(xué)教育和為社會服務(wù)的渴望日益增長的推動下所形成的。[25]“是法學(xué)院在社會對法學(xué)院畢業(yè)生的能力諸多否定和批評的情勢下，對法學(xué)院課程設(shè)置和教學(xué)方式進(jìn)行反思、檢討和修正的結(jié)果”。[26]
2000年9月，在美國福特基金會的大力支持下，北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、華東政法學(xué)院、武漢大學(xué)以及中南財經(jīng)政法大學(xué)分別開設(shè)了診所法律課程，建立法律診所并獲得顯著成效。診所里的學(xué)生在實踐性的教學(xué)中不僅獲得了前所未有的學(xué)習(xí)效果，而且在對社會弱勢群體的法律咨詢、代擬文書、代理甚至法律辯護(hù)等實踐中為我國的法律援助事業(yè)作出了積極的貢獻(xiàn)。截至2005年9月，我國已有35個法律院校開設(shè)了診所法律教育課程。[27]實踐證明，推行診所法律教育無論是對法學(xué)教育改革還是法律援助事業(yè)對具有重大的現(xiàn)實意義。[28]
——建立法律援助機(jī)構(gòu)。1992年5月，武漢大學(xué)成立了我國第一個高校法律援助機(jī)構(gòu)：
“社會弱者權(quán)利保護(hù)中心”；1995年2月，北京大學(xué)成立“北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究和服務(wù)中心”；華東政法學(xué)院于1997年成立“華東政法學(xué)院法律援助中心”；中南財經(jīng)政法大學(xué)在2000年成立了“法律援助與保護(hù)中心”，等等。到目前為止，我國已有近20所高校法學(xué)院成立了法律援助機(jī)構(gòu)。其中不少在法律援助工作中發(fā)揮了積極的作用，以中南財經(jīng)政法大學(xué)為例，從其2000年成立到2001年11月，短短一年多的時間里接待來訪者2500余人，回復(fù)電話、信件500余次（件），成功辦理60余件法律援助案件，曾創(chuàng)下我國民間法律援助單個案例索賠額之最，在社會上引起強(qiáng)烈反響。[29]實踐證明了高校法學(xué)院建立法律援助中心的可行性及其對緩解目前法律援助供需矛盾的重大作用。
法律院系無論是以診所法律教育還是設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)的形式提供法律援助服務(wù)，都具有獨特的優(yōu)勢。
（1）人力資源豐富。我國高校法律院系的教師理論知識深厚淵博（多數(shù)教師具有碩士以上學(xué)位，博士化已成為趨勢），并且不少教師具有律師執(zhí)業(yè)資格，還有一些是法官出身，具有獨立承辦重大疑難案件的經(jīng)驗；法律院系的本科高年級學(xué)生、法學(xué)碩士及法律碩士都是法律知識功底扎實并有志于提供法律服務(wù)的熱血青年，而且其中有些法律碩士或法學(xué)碩士甚至已經(jīng)通過了全國統(tǒng)一司法考試，具備了從事法律工作的基本資格。法律院系里的濟(jì)濟(jì)人才無疑是一支高素質(zhì)的法律援助力量。
（2）服務(wù)成本低，質(zhì)量高。法律院系學(xué)生無論以何種形式對外提供法律援助服務(wù)，都是以學(xué)習(xí)實踐經(jīng)驗、鍛煉能力以及維護(hù)社會公平正義為目的，一般都不收取任何費用，學(xué)校也無需支付工資，更容易實現(xiàn)無償為經(jīng)濟(jì)困難當(dāng)事人提供法律援助。同時，參與法律援助的學(xué)生一般都是學(xué)生中成績好、能力強(qiáng)的佼佼者，他們參與法律援助的工作與其社會實踐學(xué)分或綜合測評掛鉤，老師也會對他們的法律援助工作提供必要指導(dǎo)并且在必要時親自參與其中，因而保證了法律援助的質(zhì)量。[30]
（3）社會更易于接受�，F(xiàn)階段我國具體實施法律援助的主體仍然是律師，由于律師基于職責(zé)所在有時難免要替被公眾認(rèn)為是“罪大惡極”的犯罪嫌疑人辯護(hù)，社會公眾基于自然感情在心目中對律師存在誤解，認(rèn)為律師“惟利是圖”，甚至可能產(chǎn)生抵觸情緒而缺乏對律師的信任。而“法學(xué)院學(xué)生正直純潔的風(fēng)氣，敢于伸張正義的勇氣和法學(xué)院知識權(quán)威的形象，以及法學(xué)院在政府機(jī)構(gòu)和司法機(jī)制中的中立地位，使得普通百姓更容易產(chǎn)生信任感，也更易于案件的及時處理”。[31]
3、多渠道解決法律援助資金問題
目前我國經(jīng)濟(jì)相對落后，財力有限，政府不可能在短期內(nèi)對法律援助大幅度增加財政撥款已經(jīng)是不可改變的事實。必須多渠道籌集資金。就目前而言，以下方式是可行的。
（1）進(jìn)一步爭取社會資金支持，廣泛發(fā)動社會成員為法律援助捐款。中華民族是有扶弱濟(jì)貧、樂善好施的傳統(tǒng)美德，只要進(jìn)一步加大宣傳力度，引起社會對法律援助事業(yè)的高度重視及對其困境的了解，鼓勵公司、事業(yè)單位、律師事務(wù)所、其它行業(yè)協(xié)會以及有經(jīng)濟(jì)能力的人捐款，就一定能募集到更多的捐助，[32]同時也可以通過移動通訊網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)、電視等媒介或現(xiàn)場開展大規(guī)模的募捐公益活動。
（2）建立法律援助分擔(dān)費用制度。法律援助分擔(dān)費用制度，指多當(dāng)受援助的當(dāng)事人因勝訴或由于受到援助的原因而使其經(jīng)濟(jì)狀況有實質(zhì)性改善，并且有能力支付法律援助的部分費用時，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分擔(dān)范圍和分擔(dān)比例償還部分費用的制度。[33]《法律援助條例》第二條明確規(guī)定我國的法律援助服務(wù)是“無償法律服務(wù)”，探究其立法目的，無非是為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民無償獲得法律援助的權(quán)利，防止出現(xiàn)有償服務(wù)，損害法律援助事業(yè)的形象，其價值取向是使法律援助制度維護(hù)社會公正作用得以真正實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，實行法律援助分擔(dān)費用制度與此法規(guī)在價值取向上并無沖突。因為實行費用分擔(dān)并不是以營利為目的，而是在條件允許的情況下彌補法律援助經(jīng)費不足，使法律援助工作得以正常運作的舉措，這與有償法律服務(wù)的營利性有著本質(zhì)的區(qū)別，其價值取向也是為了保障法律援助的有效施行。[34]此制度已為多國實踐。[35]
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