[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已閱38571次
地方人大環(huán)境監(jiān)督制度創(chuàng)新研究
秦德良
[摘 要] 地方人大環(huán)境監(jiān)督存在監(jiān)督法規(guī)范可操作性不強、監(jiān)督力度不大等問題，產(chǎn)生這些問題的原因與地方人大監(jiān)督理論邏輯自恰性、自足性不足有關。地方人大對地方“一府兩院”的環(huán)境監(jiān)督應該進行監(jiān)督制度創(chuàng)新，包括建立專門的監(jiān)督機構，強化被監(jiān)督者的法律責任，加強對環(huán)境行政決策和環(huán)境行政不作為的監(jiān)督，探索啟動環(huán)境公益訴訟和集團訴訟制度。
[關鍵詞] 地方人大 環(huán)境監(jiān)督
隨著中國“跨越式”發(fā)展經(jīng)濟，向現(xiàn)代市場經(jīng)濟、法治社會邁進，經(jīng)濟高速發(fā)展與環(huán)境加速惡化的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本國策由于各地方政府與微觀經(jīng)濟主體在經(jīng)濟實踐中片面追求經(jīng)濟效益、忽視環(huán)境保護和建設的戰(zhàn)術而陷入困境。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的二律背反使得象中國這樣的發(fā)展中國家地方政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價值選擇。由此凸現(xiàn)了地方政府的產(chǎn)生者、權力來源者的地方人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督地方政府保護環(huán)境的責任與作用。經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)境問題的產(chǎn)生有較大程度上的或然性，然而這種可能性又具有一定可控性。但很多國家的實踐表明，各國地方政府在環(huán)境決策問題上往往容易出現(xiàn)偏差。就我國而言，這主要與急于超常規(guī)發(fā)展地方經(jīng)濟、顯示政績的地方政府片面追逐粗放式經(jīng)濟發(fā)展速度、提高地方生產(chǎn)力有關。然而日益突出的環(huán)境問題不僅減緩了經(jīng)濟發(fā)展速度，而且妨礙了國民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大從保護地方人民現(xiàn)在與可以預期的將來生存利益出發(fā)，有成效地、有所作為地監(jiān)督地方政府的環(huán)境行政立法、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政司法行為和地方法院、地方檢察院的環(huán)境司法行為以保護地方環(huán)境。然而在我國政治現(xiàn)實中，由于歷史以及復雜的現(xiàn)實政治原因，地方人大監(jiān)督存在有名無實的“虛監(jiān)”、監(jiān)而無力的“弱監(jiān)”、疏而有漏的“失監(jiān)”以及由于體制內(nèi)和體制外的原因造成的“不能監(jiān)”等問題，因此地方人大有成效地監(jiān)督地方“一府兩院”保護環(huán)境的實踐需要強化、落實已有的合理制度并設計新的制度以完善地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度，本文試圖對此問題進行初步探討。
一、地方人大環(huán)境監(jiān)督制度存在的問題及其根源
隨著環(huán)境問題的社會化、政治化與全球化，環(huán)境保護已經(jīng)成為了當代國家重要的憲法任務。[1] 作為憲法任務，環(huán)境保護首先要建立完善的環(huán)境法體系以及監(jiān)督環(huán)境法實施的環(huán)境監(jiān)督法體系。在我國，人大、政府以及司法機關自上世紀80年代以來已經(jīng)制定的環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及司法解釋已經(jīng)初步建立了我國的環(huán)境法體系，環(huán)境問題的出現(xiàn)主要是環(huán)境法的實施出現(xiàn)了問題。因此，人大需要對“一府兩院”的環(huán)境立法、執(zhí)法、司法行為行使監(jiān)督權。
人民代表大會的監(jiān)督權，是指各級人民代表大會及其常委會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的國家機關實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強制性權力。[2] 就地方人大監(jiān)督而言，地方人大的監(jiān)督權是指地方人大通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的地方“一府兩院”行為實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強制性權力。具體就地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度而言，地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度目前主要包括對地方政府的環(huán)境行政立法、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政司法和對地方法院、檢察院的環(huán)境司法進行監(jiān)督，即對地方“一府兩院”的環(huán)境行為進行檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理。
然而地方人大的監(jiān)督制度在我國不僅理論上沒有能夠很好解決而且實踐中也存在諸多
問題。地方人大監(jiān)督制度的尷尬處境也影響了我國地方人大的環(huán)境監(jiān)督實踐。可以說，地方人大監(jiān)督存在的問題及其根源也是地方人大的環(huán)境監(jiān)督存在的問題及其根源。
第一，地方人大監(jiān)督法律體系剛剛初步形成，監(jiān)督法規(guī)范可操作性不強。
目前人大監(jiān)督的法律依據(jù)主要是以《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（2007-01-01生效）為中心，包括《憲法》、《全國人大組織法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》、《立法法》、《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（1993-09-02）、《最高人民檢察院關于進一步加強同全國人民代表大會代表聯(lián)系接受監(jiān)督的通知》（1998-05-30）以及各省、區(qū)人大或者政府制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章。這標志著我國地方人大監(jiān)督法律體系已經(jīng)初步形成。
人大對“一府兩院”的監(jiān)督是一個重大的政治問題、社會問題、同時也是一個文化問題。歷經(jīng)20年，千呼萬喚始出來的《監(jiān)督法》意圖使人大監(jiān)督權行使走向制度化、規(guī)范化、程序化。它實實在在擴大了各地各級人大常委會的權力。它要求行使監(jiān)督權應做到“既不失職、又不越權”；它明確了監(jiān)督政府工作的主要形式；它既監(jiān)督“兩院”又保障其依法獨立行使職權；它明確了審議和決定撤職案具體程序；它還明確了規(guī)范性文件和司法解釋的備案審查程序。
但是人大監(jiān)督權是“帶刺的玫瑰”，《監(jiān)督法》作為一部規(guī)范人大監(jiān)督權的基本大法也存在若干不足。首先，在監(jiān)督主體上，沒有規(guī)范人大的監(jiān)督而僅規(guī)范人大常委會的監(jiān)督不能不說是一種不足。其次，就公權力監(jiān)督機制中的監(jiān)督對象而言，只監(jiān)督“一府兩院”，不可能監(jiān)督黨委和黨委書記。第三，《監(jiān)督法》在規(guī)范監(jiān)督事項和監(jiān)督方式方面：就最重要的違憲、違法審查而言，該法既沒有確立專門的審查機構，也沒有規(guī)定明確的受理和審查程序（如受理時效、答復時限、審查結論作出的方式、時限等）。《監(jiān)督法》沒有能在《立法法》的基礎上前進一步，其實際操作性很不夠，從而難于取得較理想的監(jiān)督效果。第四，在監(jiān)督程序方面，這次的《監(jiān)督法》也存在一定不足，例如，對法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查程序，該法的規(guī)定就有某些不具體和實際操作性不夠的缺陷，對特定問題進行調(diào)查的調(diào)查程序，該法的規(guī)定在保障客觀、公正和吸收公眾參與、廣泛聽取公眾意見方面，其設計也有不盡完善之處。[3]
筆者認為，雖然《監(jiān)督法》的出臺為人大監(jiān)督“一府兩院”提供了法律依據(jù)，但是形勢并不樂觀。堂堂一部《監(jiān)督法》居然小化監(jiān)督主體，居然沒有不服從人大監(jiān)督者的法律責任規(guī)定（尤其關鍵的是其他法律包括刑法都沒有不服從人大監(jiān)督者的法律責任規(guī)定），即使就監(jiān)督的法律程序而言，具體化的東西也不多。以《監(jiān)督法》（2007-01-01生效）為核心的人大監(jiān)督法律體系的主要問題是缺少具體的操作程序和法律責任規(guī)定。原則性規(guī)定多，模糊性規(guī)定多。對人大監(jiān)督的具體法律程序缺少明確的、完善的、有實際意義的、可操作的規(guī)定，并且對拒不接受人大監(jiān)督者是否追究、如何追究紀律責任、行政責任或者法律責任往往缺少規(guī)定，即使有規(guī)定的，彈性度較大，往往缺乏量化的具體的標準,罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段的模糊性更顯出了監(jiān)督法的底氣不足。因此，如果沒有進一步的地方人大監(jiān)督的實施辦法或者條例進行補充（但可能出現(xiàn)與《監(jiān)督法》等法律沖突的問題，這需要認真研究），《監(jiān)督法》下的人大在與強勢政府的博弈中注定很難有大的作為，《監(jiān)督法》很可能面臨濫權政治遮羞布的命運。
第二，地方人大的監(jiān)督力度不強，監(jiān)督工作較薄弱。
地方人大的監(jiān)督存在“幾多”“幾少”“幾難”，由此導致監(jiān)督力度不強，監(jiān)督工作較薄弱。對行政執(zhí)法監(jiān)督多，對行政立法、行政司法、“兩院”司法監(jiān)督少；對事監(jiān)督多，對人監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前監(jiān)督少；非強制性監(jiān)督多，強制性監(jiān)督少；可監(jiān)督的內(nèi)容多，實際監(jiān)督的內(nèi)容少；被動監(jiān)督多，主動監(jiān)督少；監(jiān)督由人大及其常委會選舉任命干部多，監(jiān)督由“一府兩院”任命的干部少；述職評議監(jiān)督走形式多，重實效少；對黨委同政府共同決定的重大事項監(jiān)督難，基本上無法監(jiān)督或不敢監(jiān)督；聽取工作報告監(jiān)督難；質(zhì)詢監(jiān)督難；個案監(jiān)督難。
第三，地方人大監(jiān)督成本過高，監(jiān)督效率較低。
在我國，由于監(jiān)督法還沒有出臺，一個監(jiān)督案的提起、審議和處置過程沒有相應的法律可遵循，又沒有監(jiān)督機構，沒有薪水豐厚的職業(yè)政治家，于是就依靠委員會、調(diào)研組反復多次的會議來解決，而案件往往在機構和人員之間輪回，提而不議、議而不決、決而不罰的現(xiàn)象較為普遍，最后或是將議案束之高閣，或是根據(jù)領導個人意見下論斷。這些會議所耗費的時間、精力和財力較多，由于監(jiān)督不力還可能給行政、司法和社會領域帶來間接損失以及影響國民對人大的最高權力機構權威的評價，由此造成監(jiān)督直接、間接成本高而效率低。[4]
產(chǎn)生地方人大監(jiān)督問題有下列原因：
第一，人大監(jiān)督理論邏輯自恰性、自足性不足，難以為人大監(jiān)督實踐提供理論支持。
本著“多數(shù)決民主原則”設立的地方人大是中國共產(chǎn)黨領導下的地方最高權力機構和地方立法機構，是地方公民“公意”的體現(xiàn)，是地方公民行使自身民主權利的參政、議政、監(jiān)政的代議機構，由其產(chǎn)生地方“一府兩院”，具有地方最高權力機構和地方立法機構兩種公法人格，這是中國共產(chǎn)黨領導下的體現(xiàn)人民主權與國家治理權統(tǒng)一的人民代表大會政治制度決定的。
這里有三個理論問題至今沒有很好解決：一是中國共產(chǎn)黨地方黨委領導與地方人大的地方最高權力機構之間的關系。地方人大雖然是憲法規(guī)定的地方最高權力機構，但無權監(jiān)督中國共產(chǎn)黨地方黨委（憲法規(guī)定的領導地方國家機器的公權力行使的最高主體），相反必須接受中國共產(chǎn)黨地方黨委的領導，二者關系如何處理？地方政治運作現(xiàn)實中，地方政府行政長官要服從中國共產(chǎn)黨地方黨委書記的領導，監(jiān)督地方政府行政長官是否意味著對中國共產(chǎn)黨地方黨委書記的監(jiān)督？二是地方人大的地方最高權力機構和地方立法機構兩種公法人格的關系。地方人大作為一種公權力機關，是法定的地方立法機構，同時又是法定的但沒有實際執(zhí)行力的地方最高權力機構，兩種公法人格可以并存嗎？如何并存？三是地方政府權力與地方人大權力的關系。從憲法規(guī)定來看，地方政府由地方人大產(chǎn)生，但現(xiàn)實情況不完全如此。權力尤其是約束不力的公權力本質(zhì)就在于它是要無限膨脹的，地方政府的實際權力、權威遠遠大于地方人大。地方政府行政長官一般是“一仆三主”即主要由地方黨委決定、然后地方政府服從決定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官員的權力主要不是來自地方人大，并且地方人大也要受地方黨委的領導，因此地方人大如何監(jiān)督地方政府？國外的“三權分離與制衡”不存在這樣的問題，而我國通說是將人民代表大會制度特征歸結為英國式的“議行合一”（人大相當于議會，國務院相當于內(nèi)閣）。[5] 筆者不同意這種看法。英國式的“議行合一”是建立在“三權分離與制衡”基礎上的；而馬克思針對巴黎公社而提出的“議行合一”是議會與行政機構完全合一，一套人馬，兩塊牌子。我認為我國既不是三權分離，也不是議行合一，我國人民代表大會政治制度具有獨特性。具體在我國，憲法同時規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨法律地位和人大的最高權力機構的法律地位，還規(guī)定了“一府兩院”由人大產(chǎn)生，其權力從屬于人大。憲法雖然作出了這樣的原則性、宣示性規(guī)定，但我國理論界至今沒有從理論上很好解決上面三個問題。結果，在現(xiàn)實中，好些地方出現(xiàn)了這樣的怪現(xiàn)象：“一府兩院”、人大成了中國共產(chǎn)黨領導下建設國家的四個分工合作的法律地位平等的職能部門，人大的法律權威地位在現(xiàn)實政治實踐中沒有很好貫徹。
第二，地方人大缺少專門的監(jiān)督機構和職業(yè)政治家。
根據(jù)憲法以及地方人大組織法規(guī)定，地方人大職權主要有立法權（省區(qū)市、較大的市人大及其常委會），重大事項決定權，人事任免權，監(jiān)督權。憲法所設定的這些職權充分體現(xiàn)了地方人大的地方最高權力機構的法律權威地位。然而地方人大的憲法職權主要是通過其以集體行權方式實施的監(jiān)督權來實現(xiàn)的，地方立法權、選舉罷免權實際上是一種廣義上的監(jiān)督權。具體來看，地方人大監(jiān)督權主要有：審議“一府兩院”工作報告、專題報告權；審查、批準計劃和預算、決算權；質(zhì)詢、詢問、建議權；任免、撤職權；對“一府兩院”工作的視察權；特定問題調(diào)查權；個案監(jiān)督權；政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件審查權；特定問題聽政權；地方政府公共決策監(jiān)督權；組織執(zhí)法檢查和評議權等。地方人大的上述監(jiān)督權有的來自于地方法規(guī)的規(guī)定或者地方人大近年的監(jiān)督實踐。這些監(jiān)督權的行使極大地提高了地方人大在中國地方政治活動中的影響力，然而地方人大監(jiān)督依然不如人意。因為地方人大沒有專門的監(jiān)督機構，一般都是臨時組織一個調(diào)查組，成員往往又不是專職的，經(jīng)濟補助又少，難以進行有效的監(jiān)督。同時，現(xiàn)代社會是知識社會，專家治理的社會，政治行為需要有職業(yè)政治家的積極參與，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引進競爭機制。而地方人大監(jiān)督成員的兼職或者業(yè)余身份難以發(fā)揮其應該發(fā)揮的監(jiān)督政治職能。我國政治實踐雖然會滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的職業(yè)政治家的土壤，培育這樣的土壤將是長期的歷史的任務。
第三，地方人大的權威法律地位沒有真正樹立起來。
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