[ 劉大洪 ]——(2007-6-27) / 已閱25020次
國務(wù)院體改辦《經(jīng)濟(jì)管理文摘》:經(jīng)濟(jì)法視野里國企治理模式“兩權(quán)分離失靈”的探源與反思
劉大洪 李華振 劉衛(wèi)華
【摘要】20多年來，中國國企治理模式改革的路徑取向一直是兩權(quán)分離：先是“舊兩權(quán)分離”（所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離），后是“新兩權(quán)分離”（所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)分離）。但事實(shí)卻反證了兩權(quán)分離的失靈。面對令人困惑的國企現(xiàn)狀，本文從經(jīng)濟(jì)法學(xué)和法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，從國企兩權(quán)分離治理模式的演進(jìn)軌跡開始，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論、科斯定理、委托代理論、博弈論“囚徒困境”等分析工具，進(jìn)行了兩權(quán)分離的“桔生淮南淮北”之中西比較，探討了中國國企治理模式的誤區(qū)，最后得出結(jié)論：在中國，不管是經(jīng)濟(jì)法意義上的國企、還是民商法意義上的國企，都不適于實(shí)行兩權(quán)分離的治理模式。
【關(guān)鍵詞】國企治理；兩權(quán)分離；產(chǎn)權(quán)；科斯定理；博弈論；代理風(fēng)險
一、困惑現(xiàn)狀：國企兩權(quán)分離為何失靈？
從1979年7月13日國務(wù)院下達(dá)《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》揭開國企改革的序幕，到2003、2004年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會進(jìn)一步對國企進(jìn)行大刀闊斧的改革，中國國企改革已經(jīng)持續(xù)了20多年。在這20多年里，一直沿著“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”（此為“舊”兩權(quán)分離）或“所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)分離”（此為“新”兩權(quán)分離）的治理模式進(jìn)行。從中央政府到地方市縣、從官方政策到學(xué)者研究，都津津樂道于“兩權(quán)分離”。但20多年的實(shí)踐卻表明：兩權(quán)分離并沒有取得預(yù)期的效果。
首先，舊兩權(quán)分離沒取得預(yù)期效果。早在80年代和90年代初，以承包經(jīng)營制為代表的舊兩權(quán)分離治理模式雖然在短期內(nèi)看似提高了國企效益，但實(shí)際上卻是一種“涸澤而漁、焚林而獵”，是承包經(jīng)營者把未來的、國家的、普通職工的利益提前透支才得到了這些貌似的“成績”。承包者得到了一種外無國家所有權(quán)約束、內(nèi)無企業(yè)內(nèi)部自我約束的經(jīng)營權(quán)，結(jié)果就是舊兩權(quán)分離使得經(jīng)營權(quán)凌駕于所有權(quán)之上，導(dǎo)致了國企“權(quán)利（收益）的私有化和義務(wù)（成本）的社會化”。［1］正因其弊端，后來在全國范圍內(nèi)廢除了國企的承包經(jīng)營制，由舊兩權(quán)分離轉(zhuǎn)變成新兩權(quán)分離。
其次，90年代初以來實(shí)行的新兩權(quán)分離也沒有取得預(yù)期效果。根據(jù)新兩權(quán)分離的要求而推行的股份制在開始的幾年里，股市上一片繁榮，似乎新兩權(quán)分離成功了，但當(dāng)時就有一些冷靜的學(xué)者指出，這只不過是人們對新生事物的一種盲目追捧，泡沫經(jīng)濟(jì)的成份很大。后來的事實(shí)果然證明了這一點(diǎn)，僅僅到了1995年，中國經(jīng)濟(jì)就開始要“軟著陸”；而三年之后的1998年，由東南亞金融危機(jī)引發(fā)的亞洲金融危機(jī)中，由于中國政府為了免遭危機(jī)而采取了強(qiáng)有力措施對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行硬性干預(yù)，政策上的保護(hù)把國企新兩權(quán)分離弊端的爆發(fā)時間推后了。但強(qiáng)心針的作用只是一時的而不是一世的，尤其是中國加入世貿(mào)之后，由于中國政府切實(shí)履行自己的入世承諾，對國企的非市場化的保護(hù)越來越少。
于是，進(jìn)入21世紀(jì)以來的幾年里，國有控股的上市公司發(fā)生了“集體地震”，丑聞不斷、敗績連連，比如銀廣廈、藍(lán)田股份、鄭百文、農(nóng)商社、猴王、億安科技等等等等，敗下市來的不在少數(shù)，以至于現(xiàn)在政府為了給這些被PT的敗兵找個立錐之地而不得不考慮建一個“三板市場”。沒上市的普通國企也是“批量滑坡”，并由此拖累了民營經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)，使中國市場經(jīng)濟(jì)遭遇了改革開放以來最大的一次瓶頸期�。�2］尤其是上市公司，一直被認(rèn)為是國企兩權(quán)分離治理模式的好樣板、被認(rèn)為是嘗試建立現(xiàn)代企業(yè)制度的排頭兵。但現(xiàn)在的事實(shí)卻進(jìn)行了一場“反證”。這不能不令人對兩權(quán)分離進(jìn)行冷思考與再認(rèn)識。
是什么原因?qū)е聡衅髽I(yè)兩權(quán)分離的失靈？這個問題十分令人困惑。當(dāng)初論證“國企應(yīng)該徹底兩權(quán)分離”時，曾列舉了無數(shù)條有力的論據(jù)。但現(xiàn)實(shí)擊破了這些論據(jù)，國企改革似乎走入了一個誤區(qū)，如果不走出這個誤區(qū)，僅僅通過更換監(jiān)管部門是無法解決問題的。（從歷史的角度看，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而不斷變遷的。從最初的“無人管、誰都管”的混亂，到成立國家國有資產(chǎn)管理局，再到交給財政部代管，再到現(xiàn)在的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。［3］）
二、歷史鏡像：國企兩權(quán)分離演進(jìn)軌跡的經(jīng)濟(jì)法考察
從歷史上考察，我國國企兩權(quán)分離可以劃分為舊兩權(quán)分離和新兩權(quán)分離兩個時期。之所以把兩權(quán)分離劃分為舊、新，是由于它們在法律用語的表述上有明顯的不同：舊兩權(quán)分離是“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”，而新兩權(quán)分離是“所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)分離”，前者是“經(jīng)營權(quán)”，后者是“法人財產(chǎn)權(quán)”。雖然有的學(xué)者認(rèn)為兩權(quán)分離并無舊、新之別，認(rèn)為所謂的“法人財產(chǎn)權(quán)”實(shí)際上就是經(jīng)營權(quán)、換湯不換藥，但目前學(xué)界的通說認(rèn)為二者并不完全等同，因此有必要以此來把兩權(quán)分離區(qū)別為舊、新兩個時期。
�。ㄒ唬﹪笈f治理模式的演進(jìn)軌跡
1、舊兩權(quán)分離模式的萌芽階段。十一屆三中全會后，隨著全國工作的重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，針對舊體制權(quán)力過于集中、企業(yè)缺少自主權(quán)的問題，開始了以“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”為內(nèi)容的國有企業(yè)改革序幕。國務(wù)院于1979年7月13日下達(dá)了《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個改革全民所有制企業(yè)管理體制的文件，并在全國開展了改革的試點(diǎn)工作。1984年5月10日，國務(wù)院根據(jù)前3年的改革經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步深化改革的要求，又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》。這些改革文件針對舊體制的弊端提出了兩個方面的改革措施：一是改革舊的統(tǒng)收統(tǒng)支的財務(wù)制度，對全民所有制企業(yè)實(shí)行利潤留成制度和國有資產(chǎn)的有償占有制度；二是在企業(yè)保證完成國家指令性計劃的前提下，可以在安排生產(chǎn)方面、原材料采購方面、產(chǎn)品銷售與定價方面、留用資金和固定資產(chǎn)處分方面以一定的自主權(quán)。這些改革措施已經(jīng)初步體現(xiàn)了兩權(quán)分離的精神。
2、舊兩權(quán)分離模式的成型階段。由于上一階段已經(jīng)邁出了改革的第一步，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的熱烈討論。對全民所有制企業(yè)財產(chǎn)權(quán)問題，學(xué)者們提出了占有權(quán)、租賃權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)、企業(yè)法人所有權(quán)、用益物權(quán)等制度建議。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和聽取學(xué)術(shù)界建議的基礎(chǔ)上，中共中央于1984年10月20日作出的關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定中，正式提出了兩權(quán)分離的指導(dǎo)思想。所謂“兩權(quán)分離”，就是根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，將國家所有的財產(chǎn)授權(quán)給企業(yè)經(jīng)營管理，使企業(yè)成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
3、舊兩權(quán)分離模式上升為法律的階段。1986年的《民法通則》第82條確認(rèn)了企業(yè)對國家授權(quán)其經(jīng)營管理的財產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)：“全民所有制企業(yè)對國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)依法享有經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)�！�1988年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》進(jìn)一步明確了兩權(quán)分離，其第2條規(guī)定：“企業(yè)的財產(chǎn)屬于國家所有，國家按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利�！� ［4］
�。ǘ﹪笮轮卫砟Ｊ降难葸M(jìn)軌跡
隨著改革的進(jìn)一步深入，原來“計劃指導(dǎo)下的商品經(jīng)濟(jì)”之上層建筑已經(jīng)不能適應(yīng)中國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之要求。于是，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”被提了出來。十四大確立了新的經(jīng)濟(jì)體制，與此相應(yīng)，舊兩權(quán)分離也演進(jìn)為新兩權(quán)分離。
1、新兩權(quán)分離模式的萌芽和成型階段。舊兩權(quán)分離經(jīng)過了幾年的萌芽之后才成型，而新兩權(quán)分離從萌芽到成型，表現(xiàn)出了明顯的“速成班”特征。1992年5月15日，國家體改委、國家計委、財政部等6部委聯(lián)合發(fā)布了《股份制企業(yè)試點(diǎn)辦法》。同日，國家體改委頒布了《股份有限公司規(guī)范意見》和《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》兩個規(guī)范性文件。5月23日起，國務(wù)院有關(guān)部委又相繼頒布了一系列有關(guān)股份制企業(yè)的管理辦法。這些規(guī)范性文件實(shí)際上有了后來的“法人財產(chǎn)權(quán)”之雛形。1993年11月，十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，把建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國有企業(yè)改革的方向，提出了“法人財產(chǎn)權(quán)”之概念。
2、新兩權(quán)分離模式上升為法律的階段。就在十四屆三中全會之后的一個月，即1993年12月29日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國公司法》，其第4條規(guī)定：“公司享有由股東投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)”。在隨后的1994年，國務(wù)院頒行的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)管條例》第27條規(guī)定：企業(yè)法人享有法人財產(chǎn)權(quán)，依法獨(dú)立支配國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)；政府和管理機(jī)構(gòu)不得直接支配企業(yè)法人財產(chǎn)。［5］可見，法人財產(chǎn)權(quán)就是公司享有的對股東投資所形成的全部法人財產(chǎn)獨(dú)立和直接支配的權(quán)利。
關(guān)于法人財產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)，法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的見解從來就沒有統(tǒng)一過，主要觀點(diǎn)有：(1)法人財產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是法人所有權(quán)；(2)法人財產(chǎn)權(quán)仍然屬于企業(yè)經(jīng)營權(quán)；(3)法人財產(chǎn)權(quán)是不同于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的一種財產(chǎn)權(quán)。但不管學(xué)界如何爭論，官方的立場并沒受到影響。從此之后，以“所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)相分離”為特征的新兩權(quán)分離一直都是國企改革的方向，與此同時，舊兩權(quán)分離也偶爾提一下，二者并行并用。1999年九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《關(guān)于修改<公司法>的決定》中，對法人財產(chǎn)權(quán)沒做任何改動。2003年成立的國資委對國有資產(chǎn)體制進(jìn)行了不小的深化改革，提出“三結(jié)合”（管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合）、“三分開”（政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開），似乎又有重提舊兩權(quán)分離的意思。
三、誤區(qū)探源：對“國企兩權(quán)分離失靈”的經(jīng)濟(jì)法四維透析
我國的國企治理之所以一直沿著兩權(quán)分離的方向進(jìn)行，決不是偶然的，而是有馬克思經(jīng)典著作作為指導(dǎo)的。馬克思在研究借貸資本和股份資本時，明確地指出這兩類資本都是兩權(quán)分離的資本。馬克思指出：“股份公司的成立，由此……實(shí)際發(fā)生機(jī)能的資本家，轉(zhuǎn)化為單純的經(jīng)理人，別人所有資本的管理人。資本所有者則轉(zhuǎn)化為單純的所有者，單純的貨幣資本家�！瓩C(jī)能與資本所有權(quán)分離了�！� ［6］列寧更進(jìn)一步認(rèn)為兩權(quán)分離是資本主義社會的一般特征：“資本主義的一般特征就是資本所有權(quán)同資本對生產(chǎn)的投資權(quán)分離，貨幣資本同工業(yè)資本分離，全靠貨幣資本收入為生的食利者同企業(yè)家和其他一切直接參與運(yùn)用資本的人分離�！� ［7］中共中央1984年10月20日關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定明確無誤地說明了中國國企兩權(quán)分離是來自馬列主義理論：“根據(jù)馬克思主義的理論和社會主義的實(shí)踐，所有權(quán)同經(jīng)營權(quán)是可以適當(dāng)分開的�！� ［8］
馬列主義經(jīng)典作家對資本主義的剖析不可不謂不深入，也不可謂不正確。兩權(quán)分離治理模式（不管是舊的還是新的）也都“曾”在相當(dāng)?shù)某潭壬贤苿恿酥袊鴩蟾母锏倪M(jìn)程。但問題在于：兩權(quán)分離作為一棵生長在“自然人所有制”土壤上的“桔樹”，它移植到“擬制人所有制”的中國土壤上之后，會不會“水土不服”？中國的土壤里有它所需要的養(yǎng)份嗎？會不會異變?yōu)椤拌讟洹�？“淮南”與“淮北”的差別是客觀存在的，無視這一點(diǎn)，就導(dǎo)致了目前我國國企兩權(quán)分離治理模式“失靈”的困惑現(xiàn)狀。
誤區(qū)透析一：從產(chǎn)權(quán)初始界定論的角度看，國企兩權(quán)分離是建立在“擬制人所有制”法律基礎(chǔ)上的，而不是建立在“自然人所有制”的法律基礎(chǔ)上的。
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