[ 王裕好 ]——(2007-11-12) / 已閱20381次
除數(shù)量并不占優(yōu)的確認(rèn)之訴、變更之訴，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，原告必須證明自己受到了傷害或?qū)ψ约旱臋?quán)利受到威脅等等，這種來自于私法的“受害人規(guī)則””很不適合用來處理公益訴訟案件，因?yàn)楣嬖V訟的本質(zhì)特征是為了維護(hù)所有人或?yàn)榱瞬惶囟ㄈ说睦妫ɑ蚍Q之為國家利益和社會(huì)秩序），上述“涉及公益訴訟”正因具有這一特征而被納入公益訴訟的范疇。然而，涉及公益訴訟以法院受理直接受害人的起訴為前提，原告當(dāng)事人資格無需研究，以下僅從完全公益訴訟的角度加以分析。
（一）完全公益訴訟原則上以檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體為原告
按理說，國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人都應(yīng)成為公益訴訟主體，而我國現(xiàn)在最理想的公益訴訟主體是檢察機(jī)關(guān)，公益團(tuán)體也應(yīng)逐漸被賦予提起公益訴訟的主體資格。
1、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起公益訴訟的重任。
我國檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和刑事案件的國家公訴人身份，因?yàn)橛袘椃�、刑事訴訟法的明確規(guī)定毋庸置疑。為維護(hù)公益檢察院是否有提起訴訟的當(dāng)事人資格目前雖有爭議，但還是存在法律依據(jù)和理論根據(jù)的。我國刑事訴訟法第七十七條第二款規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。”這被學(xué)術(shù)界公認(rèn)為目前我國公益訴訟的唯一法律依據(jù)，又稱“刑事公益訴訟”，以別于“民事公益訴訟”、“行政公益訴訟”。我國民事訴訟法第十五條也規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴�！蔽覀儾浑y從這項(xiàng)支持起訴原則中看出，公共利益缺損時(shí)如無適當(dāng)主體運(yùn)用司法途徑加以維護(hù)，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)肩負(fù)起公益訴訟的重任。從訴訟能力角度看，檢察機(jī)關(guān)也較之于一般機(jī)關(guān)、團(tuán)體更強(qiáng)大，足已面對法律專業(yè)化或取證困難。
1997年12月3日，河南省方城縣人民法院《民事判決書》（1997）方民初字第192號支持了我國第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件⑦。將來修改民事訴訟法時(shí)應(yīng)規(guī)定：在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，檢察院為維護(hù)公共利益，可以對實(shí)施侵害人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟。
2、公益團(tuán)體在公益訴訟中扮演重要角色。
公益團(tuán)體又稱“公共利益集團(tuán)”，是指為維護(hù)社會(huì)共同利益而組成的團(tuán)體，其特點(diǎn)是成員沒有職業(yè)或行業(yè)的限制，所關(guān)心的問題也對整個(gè)社會(huì)具有普遍影響，如人權(quán)、社會(huì)福利、消費(fèi)者利益、生態(tài)環(huán)境、能源政策及稅收政策、婦女及老人社會(huì)地位等。本文“公益團(tuán)體”應(yīng)作廣義解釋，包括除檢察機(jī)關(guān)外的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。我國的國情決定了社會(huì)團(tuán)體一旦缺少國家公信力的支撐，就難以得到公眾的認(rèn)可，維護(hù)社會(huì)共同利益也公益也會(huì)成為一句口號，所以一般公益團(tuán)體尚不能完全取代機(jī)關(guān)、事業(yè)單位維護(hù)公共利益的職能。英美法系國家的公益團(tuán)體普遍享有訴訟主體的資格，大陸法系國家則只有經(jīng)過法律、法規(guī)的授權(quán)，公益團(tuán)體才能作為原告提起訴訟。
我國立法應(yīng)明確公益團(tuán)體如何在公益訴訟中充當(dāng)原告，鼓勵(lì)公民通過公益團(tuán)體提起公益訴訟，它的優(yōu)點(diǎn)在于可以集中分散的資源以爭取個(gè)體力量無法爭取的權(quán)益，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。例如，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可作為原告為消費(fèi)者的利益進(jìn)行訴訟，工會(huì)可以代勞工進(jìn)行訴訟等等。
（二）公民如何擔(dān)當(dāng)完全公益訴訟的原告
我國憲法第二條明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。第四十一條還規(guī)定公民具有廣泛的監(jiān)督權(quán)。公民作為國家主人，有權(quán)利也有義務(wù)維護(hù)國家利益和社會(huì)利益。“無救濟(jì)即無權(quán)利”，缺乏司法救濟(jì)的權(quán)利必然形同虛設(shè)。只有將人民的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)換成可訴性的權(quán)利，人民民主法律監(jiān)督才能借助司法制度資源得到落實(shí)和健康發(fā)展。
我國簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第二條第三項(xiàng)規(guī)定每一締約國承擔(dān)：“（甲）保證任何一個(gè)被侵犯了本公約所承認(rèn)的權(quán)利或自由的人，能得到有效的補(bǔ)救，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為；（乙）保證任何要求此種補(bǔ)救的人能由合格的司法、行政或立法當(dāng)局或由國家法律制度規(guī)定的任何其他合格當(dāng)局?jǐn)喽ㄆ湓谶@方面的權(quán)利；并發(fā)展司法補(bǔ)救的可能性；（丙）保證合格當(dāng)局在準(zhǔn)予此等補(bǔ)救時(shí)，確能付諸實(shí)施�！笨梢�，拓寬司法救濟(jì)的范圍，已經(jīng)成為我國對內(nèi)保障人權(quán)、對外承擔(dān)國際義務(wù)的重要任務(wù)。個(gè)人成為公益訴訟主體是可持續(xù)發(fā)展與科學(xué)發(fā)展背景下法治精神的突出體現(xiàn)，必須在立法層面確立和深化“以人為本”觀念，積極推進(jìn)我國民主法治進(jìn)程。
同時(shí)，權(quán)利救濟(jì)的渠道應(yīng)當(dāng)是多元的，任何國家的訴訟制度都是為了保障那部分最需要救濟(jì)的權(quán)利。公共利益并不虛無，它總是體現(xiàn)在具體的而非“所有的”個(gè)體利益之中。公益訴訟原告至少應(yīng)滿足兩個(gè)條件：被訴行為具有明顯的涉及公眾權(quán)利的特征，并且損害公共利益；起訴人出于誠信，并在提請審理的案件中有比一般社會(huì)公眾更多的關(guān)聯(lián)。完全公益訴訟排斥了“一己之利”，并不等于可“任意而為”。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面加以規(guī)范：
1、無直接受害人的完全公益訴訟以申請檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體起訴等救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡為公民起訴的前提，直接起訴的，法院受案登記后不予受理。借鑒刑事訴訟經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)和公益團(tuán)體受到申請后不起訴或不按期答復(fù)，提出申請的公民可以申訴，也可以不經(jīng)申訴直接向人民法院起訴。人民法院受理案件后，人民檢察院或公益團(tuán)體應(yīng)當(dāng)將有關(guān)案件材料移送人民法院。
2006年 湖南常寧市的一名普通公民蔣石林將市財(cái)政局告上了法庭，要求法院認(rèn)定該市財(cái)政局超出年度財(cái)政預(yù)算購買兩臺(tái)小車的行為違法，該案引起法學(xué)界熱切關(guān)注。蔣石林僅以普通納稅人身份不能成為直接受害人，那么對這件無直接受害人的完全公益訴訟設(shè)置一些前置程序或條件是必要的。
2、有直接受害人的完全公益訴訟任何公民有權(quán)作為原告起訴。有直接受害人的完全公益訴訟（有別于受害人已起訴的“涉及公益訴訟”）只要證明案件涉及公共利益且受害人無法起訴即可（受害人“不愿起訴的”不屬此列）。至于受害人是因無完全民事行為能力又無法定代理人還是因人身自由受到限制、精神受到強(qiáng)烈震懾而無法提起訴訟，不影響相關(guān)公民維護(hù)公益的舉動(dòng)。公益訴訟涉及面廣，往往比其他訴訟消耗更多的時(shí)間和金錢，人們基于出于弘揚(yáng)公共精神進(jìn)行訴訟，只要與被訴行為較一般公共更多的聯(lián)系，就不能以濫訴為名挫傷他們的積極性。
行政公益訴訟可設(shè)置一個(gè)“強(qiáng)制性行政告知程序”，即起訴人了解行政機(jī)關(guān)有違反公共利益的違法行政行為后，須先以書面形式告知主管行政機(jī)關(guān)，說明行政主管機(jī)關(guān)違法的具體內(nèi)容，以便讓其了解自己違法之所在，給予行政主管機(jī)關(guān)對違法情形采取必要措施的機(jī)會(huì)和時(shí)間，以避免對行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)法構(gòu)成不當(dāng)干預(yù)，體現(xiàn)行政執(zhí)法的主導(dǎo)性地位，同時(shí)可以防止公民濫訴，減少法院的負(fù)擔(dān)。
3、法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織律師積極辦理有直接受害人的完全公益訴訟，定期交流和分享相互的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者、記者和社會(huì)活動(dòng)家之間也應(yīng)加強(qiáng)合作，特別是要探尋一條通過公益訴訟有效制約公權(quán)機(jī)構(gòu)權(quán)力濫用的新路子，為處于社會(huì)基層的弱勢群體提供分配公正的充分機(jī)會(huì)。
4、實(shí)行公益訴訟濫訴侵權(quán)追究制度。濫用訴訟在美國已構(gòu)成一種獨(dú)立的民事侵權(quán)行為責(zé)任，我國應(yīng)在相關(guān)法律中作出明確規(guī)定：起訴人沒有合理理由故意或過失地實(shí)施公益訴訟行為，導(dǎo)致了被告人遭受了損害的后果，起訴人應(yīng)為此承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。對檢察機(jī)關(guān)濫用環(huán)境公益訴訟的，通過國家賠償程序解決 ；其他民眾濫用環(huán)境公益訴訟的通過普通的民事訴訟程序進(jìn)行解決⑧
四、結(jié)語
超越一己之利求得公眾利益的回歸。曾經(jīng)令人們感到陌生的“公益訴訟”，經(jīng)過媒體的廣泛報(bào)道，已經(jīng)逐漸為公眾了解和熟悉。但由于立法的缺位，公益訴訟步履艱難，很多案件無法進(jìn)入訴訟實(shí)體程序，一些進(jìn)入庭審的案件，也常常因?yàn)樾实拖�，耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而且最終常以公民敗訴而告終。建立我國公益訴訟制度非常必要和緊迫，希望更多有識(shí)之士加入到公益訴訟研究的方陣，首先突破“原告當(dāng)事人資格”這一瓶頸，早日建構(gòu)一個(gè)成熟的理論框架， 為公益訴訟立法提供參考。
①http://www.chinanews.com.cn/yl/mxzz/news/2007/04-28/926571.shtml《狂吻印度女星 印度發(fā)逮捕令追捕李察·基爾》。
② http://www.cntrades.com/info/detail/12/12-832.htm《民事訴訟法修改稿曝光 中國將確立公益訴訟制度》。
③萬學(xué)忠：《舉報(bào)當(dāng)然有功 依法請求獎(jiǎng)勵(lì)—王日忠狀告杭州地稅局》，載于1998.5.30.《法制日報(bào)》。
④http://www.cctv.com/program/jjyf/20070516/104733.shtml中央電視臺(tái)經(jīng)濟(jì)頻道“經(jīng)濟(jì)與法”欄目2007年05月15日報(bào)道：《誰來為她作主》。
⑤
⑥http://www.pil.org.cn/李剛：《何謂“公益訴訟”？》
⑦楊立新：《新中國民事行政檢察發(fā)展前瞻》，載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999第2期。
⑧http://www.iliu.cn/html/200703/10/095731757.htm曾文革、王海志：《論我國環(huán)境公益訴訟法律制度的建立》。
參考資料：
1、Ayed Iqbal Hadi Rizvi：《公益訴訟---為所有人的自由和公正》，李剛譯，來源：Renaissance Publishing House, 1991。
2、龔雄艷：《關(guān)于增設(shè)公益性行政訴訟原告之管見》，載2005.4.6.《珞珈園地—行政訴訟法》。
3、《論公益訴訟中的人民民主法律監(jiān)督機(jī)制》http://www.paper800.com/paper57/C920C48/
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