[ 鄭禮華 ]——(2008-3-13) / 已閱8663次
提高政府應(yīng)急能力需加強(qiáng)程序建設(shè)
鄭禮華
面對(duì)突如其來(lái)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件，政府部門(mén)該如何快速應(yīng)對(duì)，2008年的抗冰救災(zāi)，為我們提供了一個(gè)生動(dòng)的案例，值得從多角度進(jìn)行總結(jié)和思考。
從程序法的角度看，這次抗冰救災(zāi)工作積累了一些很好的經(jīng)驗(yàn)。以湖南為例，這些好的經(jīng)驗(yàn)和做法體現(xiàn)在：一是及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)冰雪突然襲來(lái)時(shí)，及時(shí)向全省發(fā)出紅色冰凍警報(bào)，為抗冰救災(zāi)進(jìn)行了充分的社會(huì)動(dòng)員和心理準(zhǔn)備。二是科學(xué)及時(shí)的臨機(jī)決策。通路、保電、安民，“三保”抓住了抗冰救災(zāi)的重點(diǎn)，“大救援、大分流、大破冰”三大戰(zhàn)役成就了抗冰救災(zāi)的決定性勝利。特別是在京珠高速公路湖南段成為冰路、2.7萬(wàn)臺(tái)車(chē)和8萬(wàn)人嚴(yán)重受困的危急時(shí)刻，省委、省政府果斷決定實(shí)施“全力救助、確保暢通、繞道而行、沿途分流”的應(yīng)急方案，對(duì)這里抗冰救災(zāi)的勝利起到了決定性作用。三是信息及時(shí)全面公開(kāi)。通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑及時(shí)對(duì)外發(fā)布最新的抗冰救災(zāi)的措施、進(jìn)度和情況，讓社會(huì)對(duì)災(zāi)情有充分的了解和認(rèn)識(shí)，積極參與到抗冰救災(zāi)斗爭(zhēng)中。四是有效的行政指導(dǎo)。為成功實(shí)施衡棗分流，實(shí)現(xiàn)京珠高速湖南段暢通，發(fā)揮了重要作用。1月28日，京珠高速粵北段的嚴(yán)重滯堵，湖南省委、省政府果斷提出衡棗分流的對(duì)策，即從衡棗高速分流京珠高速南段滯留的車(chē)輛，對(duì)所有繞行車(chē)輛不罰款、不卸載、不檢查、不收費(fèi)，還給每輛分流車(chē)200元，勸說(shuō)司機(jī)改道，發(fā)放公開(kāi)信、分流示意圖，媒體不間斷廣播路況信息和優(yōu)惠政策。結(jié)果，1月28日至2月4日，經(jīng)衡棗高速分流廣西的車(chē)輛達(dá)6.6萬(wàn)臺(tái)，進(jìn)入京珠北上車(chē)輛5.3萬(wàn)臺(tái)，大大減輕了京珠高速壓力，衡棗高速分流線也因此被稱(chēng)為京珠大救援的“生命線”，十多萬(wàn)人得以疏散。
但是從全國(guó)來(lái)看，這次抗冰救災(zāi)工作也暴露出政府部門(mén)的很多問(wèn)題。一是反應(yīng)速度慢。體現(xiàn)在災(zāi)害可能性認(rèn)識(shí)慢，災(zāi)后反應(yīng)速度慢，解決危機(jī)決策慢，應(yīng)急措施執(zhí)行慢。二是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》發(fā)揮的功效不明顯，應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的效果。面對(duì)危機(jī)，大家似乎來(lái)不及考慮什么法，在關(guān)鍵問(wèn)題上預(yù)案也沒(méi)派上用場(chǎng)，倉(cāng)促迎戰(zhàn)，臨時(shí)找辦法�？紤]不周全，效率低下，服務(wù)不到位，也是自然。這既有體制上的原因，還有行政程序上的問(wèn)題，就是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件沒(méi)有一套周密順暢的程序。早在2003年SARS危機(jī)之后，我國(guó)就開(kāi)始建立突發(fā)公共事件預(yù)案體系。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)已編制了國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案；全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市也編制了省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案；各地還結(jié)合實(shí)際編制了專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和保障預(yù)案；許多市（地）、縣（市）以及企事業(yè)單位也制定了應(yīng)急預(yù)案。全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。2007年11月1日，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式實(shí)施。這部法律對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)規(guī)定之詳盡，某種程度上講，就是應(yīng)急管理的一個(gè)萬(wàn)能方案，是應(yīng)急管理的行動(dòng)指南。應(yīng)該說(shuō)，我們已經(jīng)具備了較好的法律和制度基礎(chǔ)，但是，為什么在今年的抗冰救災(zāi)實(shí)際工作中，運(yùn)行起來(lái)并不理想，問(wèn)題出在哪里？從行政法的角度看，我認(rèn)為主要是運(yùn)行程序上的問(wèn)題。我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)冰雪災(zāi)害的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。在當(dāng)前國(guó)家部門(mén)分割的體系下，沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，就意味著沒(méi)有部門(mén)牽頭；沒(méi)有部門(mén)牽頭，就沒(méi)有真正部門(mén)來(lái)主管此事�！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢�！睉�(yīng)急管理本就是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的組織、統(tǒng)籌和應(yīng)對(duì)工程，完全靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的臨機(jī)決策或者組織，當(dāng)然難以達(dá)到很好的效果。
提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理能力，應(yīng)在現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章及政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的程序建設(shè)，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。
加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的程序建設(shè)，至少有以下幾個(gè)方面的重要意義：
首先，行政程序是明確權(quán)責(zé)、合理分工的重要依據(jù)。行政程序就是一種管理流程。沒(méi)有責(zé)任，沒(méi)有分工，我們不能期望哪個(gè)部門(mén)會(huì)主動(dòng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。沒(méi)有流程，沒(méi)有安排，我們也不能期望工作能順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。只有明確各個(gè)行政主體在突發(fā)公共事件中的程序義務(wù)，如誰(shuí)應(yīng)關(guān)注突發(fā)公共事件收集信息，進(jìn)行預(yù)測(cè)和預(yù)警；誰(shuí)應(yīng)進(jìn)行應(yīng)急處置、應(yīng)急保障，監(jiān)督管理如何運(yùn)行？應(yīng)急管理過(guò)程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)程序的怎樣一步步向前推進(jìn)，具體的方式、步驟、順序、時(shí)限如何？違反程序，沒(méi)有預(yù)警、沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急方案、胡亂決策或者緩決策、不決策、不執(zhí)行、緩執(zhí)行應(yīng)急措施，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，如何進(jìn)行問(wèn)責(zé)？只有有了清晰的程序，才能保障行政機(jī)關(guān)面對(duì)危機(jī)能快速高效運(yùn)轉(zhuǎn)，否則既可能是越管越忙，甚至管出問(wèn)題，也有可能是行政機(jī)關(guān)集體不作為。
其次，行政程序是增強(qiáng)行政執(zhí)行力，提高行政應(yīng)急管理效率的重要保障。行政程序首先是科學(xué)的程序，必要的程序。簡(jiǎn)化不必要的層次和環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)程序建設(shè)的一個(gè)重要方面，也是提高應(yīng)急管理效率的重要保障。行政程序?qū)π畔⒐_(kāi)的要求，如對(duì)情況上報(bào)、決策作出、措施落實(shí)、時(shí)限的規(guī)定，能有效防止行政機(jī)關(guān)拖延敷衍、封鎖消息。
再次，科學(xué)合理的程序在應(yīng)急的全過(guò)程中都能發(fā)揮重要作用。科學(xué)合理的程序能防患于未然，及時(shí)將重大的危機(jī)和隱患扼殺在搖籃中；能保證行政機(jī)關(guān)從容、科學(xué)、及時(shí)地應(yīng)對(duì)危機(jī)，將社會(huì)遭受的損失和解決危機(jī)支付的成本控制在最小的范圍內(nèi)；還能在最大的程度上調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。
總結(jié)抗冰救災(zāi)工作中經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我認(rèn)為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，應(yīng)重點(diǎn)突出以下程序的建設(shè)：
一是關(guān)注與報(bào)告制度。面對(duì)危機(jī)，時(shí)間就是生命。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件一定要突出一個(gè)“早”字。如果對(duì)突發(fā)公共事件，早一天關(guān)注，早一個(gè)小時(shí)關(guān)注，甚至早一分鐘關(guān)注，都能為危機(jī)的化解贏得寶貴的準(zhǔn)備時(shí)間。關(guān)注的主體，從是否具有特定義務(wù)可以分為兩種。一種是賦有特定關(guān)注義務(wù)的行政機(jī)關(guān)工作人員，也就是監(jiān)測(cè)與預(yù)警部門(mén)工作人員。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十一條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的種類(lèi)和特點(diǎn)，建立健全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，劃分監(jiān)測(cè)區(qū)域，確定監(jiān)測(cè)點(diǎn)，明確監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，提供必要的設(shè)備、設(shè)施，配備專(zhuān)職或者兼職人員，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)。”另一種是社會(huì)公眾�！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹�，很多時(shí)候，身處在第一現(xiàn)場(chǎng)的群眾往往最先獲得信息�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十八條第三款規(guī)定，獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織，應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門(mén)或者指定的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告。如何讓這兩類(lèi)主體能關(guān)注好突發(fā)公共事件，關(guān)注之后有多種暢通的渠道最及時(shí)地向相關(guān)部門(mén)或者上一級(jí)部門(mén)報(bào)告，對(duì)于化解突發(fā)公共事件起著至關(guān)重要的作用。
二是信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)制度要從第一現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)始。我們現(xiàn)在的公開(kāi)，一是速度太慢，二是途徑太窄，三是公開(kāi)的內(nèi)容角度奇特。往往只是通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電視中的某一種方式公開(kāi)，事情已經(jīng)圓滿(mǎn)解決或者是實(shí)在解決不了才公之于眾，主要還是介紹如何抗災(zāi)救災(zāi)，而不針對(duì)具體的問(wèn)題報(bào)道。這與行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)危機(jī)一貫的做法有很大的關(guān)系。今年湖南抗災(zāi)的一些做法就很好，如啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案之后，對(duì)分區(qū)域停電的時(shí)間表在網(wǎng)上公布，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等多種媒介及時(shí)報(bào)道抗冰救災(zāi)的最新動(dòng)態(tài)，讓老百姓心里有所預(yù)期，不至于陷入恐慌。這也是為什么這次受災(zāi)嚴(yán)重，但是老百姓的怨氣很少的重要原因。
三是應(yīng)急處置與救援制度。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府應(yīng)立即根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條采取下列多種應(yīng)急處置措施。但是，事實(shí)上，除了這些具體的措施，這里也需要注意程序問(wèn)題。首先要能明確救援的重點(diǎn)，其次是安排應(yīng)急處置與救援的分工、流程，然后是對(duì)各地救援實(shí)施的監(jiān)督和督促。否則救援工作就可能出現(xiàn)混亂，抓不住重點(diǎn)，落實(shí)不到實(shí)處。首先要明確救援的重點(diǎn)，是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是必不可少的程序。
四是行政指導(dǎo)制度�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十五條規(guī)定，發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。這次抗冰救災(zāi)，除了衡棗分流，鐵路部門(mén)引導(dǎo)旅客退換火車(chē)票，廣州政府引導(dǎo)返鄉(xiāng)人員就地過(guò)年，對(duì)化解這場(chǎng)危機(jī)也起到了重要的作用。事實(shí)上，對(duì)公眾的引導(dǎo)不應(yīng)僅限制在一級(jí)、二級(jí)警報(bào)之后，而應(yīng)該貫徹在應(yīng)急管理過(guò)程的始終。
