[ 王智名 ]——(2009-5-23) / 已閱20304次
憲政體制與社會(huì)穩(wěn)定
王智名
摘要：自上個(gè)世紀(jì)末以來(lái)，穩(wěn)定成了中國(guó)的核心詞之一。維護(hù)穩(wěn)定保平安已納入“一票否決”，成為各級(jí)政府的頭等大事。憲政體制具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值和功能，如何施行憲政來(lái)維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定是我國(guó)當(dāng)代法治進(jìn)程的重大課題。
關(guān)鍵詞：憲政體制 社會(huì)穩(wěn)定 價(jià)值 功能
一、概述憲政與穩(wěn)定
在中國(guó)，社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障，也是當(dāng)代中國(guó)的最高利益。穩(wěn)定成了中國(guó)的核心詞之一，被看成是改革和發(fā)展的前提。事實(shí)上 ,維護(hù)穩(wěn)定保平安一直是各級(jí)政府和社會(huì)的頭等大事。在當(dāng)今世界局勢(shì)動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)矛盾凸現(xiàn)的環(huán)境下，我們黨和政府適時(shí)地提出以科學(xué)觀推動(dòng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)首要任務(wù)的發(fā)展，以構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)多管齊下來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
所謂社會(huì)穩(wěn)定，是指社會(huì)規(guī)范有序和合理漸進(jìn)的發(fā)展，而非“太平盛世”下的“死水一潭”。不穩(wěn)定源于當(dāng)前我們社會(huì)存在的主要矛盾，即人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與相對(duì)落后的社會(huì)生產(chǎn)力的矛盾。在解決社會(huì)矛盾中出現(xiàn)了新的矛盾，諸如社會(huì)道德缺失，公平正義失衡，造成貧富差距懸殊，心理承受力過(guò)限等等。造成不穩(wěn)定的不是人民群眾，人民群眾是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的根本力量，但這一力量能否真正發(fā)揮積極的作用，取決于我們對(duì)社會(huì)公平問(wèn)題的真正解決。如果社會(huì)公平解決好了，人民群眾就會(huì)成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本力量；如果不去解決或者說(shuō)沒(méi)有解決好，就會(huì)把人民群眾推向社會(huì)穩(wěn)定的另一面。穩(wěn)定并不是目的，我們是要通過(guò)穩(wěn)定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧創(chuàng)造條件，滿足人民的需要，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。所以，不能為穩(wěn)定而穩(wěn)定，更不能為了穩(wěn)定而去壓抑人民群眾的要求和愿望。
在目前社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，從西藏事件、火炬風(fēng)波，到四川地震中的人禍、甕安事件、閘北襲警，種種跡象顯示，我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題現(xiàn)出了一些新的特點(diǎn)，群體性、突發(fā)性事件數(shù)量增多，糾紛與沖突涉及范圍擴(kuò)大，尖銳和對(duì)立的程度加劇。群眾上訪事情增多，很多被壓下去的還不算，其中涉法涉訴信訪問(wèn)題占有大量的比重。大家都會(huì)確信，上訪者不可能象孫姓專家所說(shuō)的“99%都是精神病”，反而說(shuō)明我國(guó)的法制不健全或者法制運(yùn)行不健康，法制沒(méi)有能很好地實(shí)現(xiàn)其維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能和價(jià)值。
實(shí)施憲政體制，依法治國(guó)，依靠法制實(shí)現(xiàn)法治，實(shí)現(xiàn)公平正義，使人民信服，有利于社會(huì)穩(wěn)定。
所謂憲政，即憲法政治，是指堅(jiān)持以人為本的、奉行憲法規(guī)則至上性的法治政治。具體而言，憲政是"國(guó)家依據(jù)一部充分體現(xiàn)現(xiàn)代文明的憲法進(jìn)行治理，以實(shí)現(xiàn)一系列民主原則與制度為主要內(nèi)容，以厲行法治為基本保證，以充分實(shí)現(xiàn)最廣泛的人權(quán)為目的的一種政治制度。"[1]總之，憲政就是以憲而治的法治政治，這種法治政治謀求人的主體性與政治的規(guī)則性的統(tǒng)一并最終體現(xiàn)在憲法規(guī)則之中。憲政包括所有獲得實(shí)施的憲法制度，譬如民主、法治、分權(quán)、聯(lián)邦主義以及對(duì)基本權(quán)利的保障。
二、憲政具有維護(hù)穩(wěn)定的價(jià)值和功能
（一）作為根本大法，憲法本身即具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值
憲政體制應(yīng)該是法律至上，維護(hù)憲法的權(quán)威。法律權(quán)威源自并從屬于憲法權(quán)威，法律至上首先是憲法至上，法律之治核心是憲法之治，法治的根本是憲政。憲法是國(guó)家根本大法，正是以其作為“最高的規(guī)范”以及由此產(chǎn)生的最高效力，使法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)得到維護(hù)。憲法規(guī)范“作為整個(gè)法律秩序的效力的最高理由，就構(gòu)成了這一法律秩序的統(tǒng)一體�！盵2]這是任何其他的法律規(guī)范所做不到的。憲法是社會(huì)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)的根本保障。
亞里士多德曾經(jīng)系統(tǒng)論述過(guò)政體（憲法）的穩(wěn)定作用�！肮埠驼w，以中產(chǎn)階級(jí)為基礎(chǔ)，是我們這里所涉及的各種政體中最為穩(wěn)定的類型�！币詾橹挟a(chǎn)階級(jí)的人數(shù)多而財(cái)產(chǎn)充足，就能平衡富有和貧窮階層的勢(shì)力，而使國(guó)家少有黨爭(zhēng)之禍。近代憲法是資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，建立資本主義制度，通過(guò)憲法確認(rèn)革命成果和新秩序，達(dá)到新的穩(wěn)定。中國(guó)的第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的穩(wěn)定也是其首要任務(wù)。憲法是穩(wěn)定的，但也不是靜止不變的，憲法的變化源于社會(huì)發(fā)展的變化，只有當(dāng)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的沖突與矛盾非常尖銳，社會(huì)矛盾要突破憲法而引起憲法危機(jī)時(shí)，改變憲法就不可避免，只有通過(guò)憲法的修改來(lái)穩(wěn)定社會(huì)。因而，我們說(shuō)，憲法的產(chǎn)生、發(fā)展具有穩(wěn)定社會(huì)的價(jià)值。
新中國(guó)憲法對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定起到至關(guān)重要的作用。調(diào)整國(guó)家最重要的社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。在國(guó)家的各種社會(huì)關(guān)系中，最重要的方面由憲法來(lái)規(guī)范和調(diào)整，如國(guó)家與公民的關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，以及其他最重要的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的關(guān)系。憲法是社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安最重要的調(diào)節(jié)器和安全閥，對(duì)于解決國(guó)內(nèi)各種重大矛盾和沖突，保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有十分重要的意義。
（二）憲政保障公民權(quán)利，保障公民權(quán)利有益于社會(huì)穩(wěn)定
在近現(xiàn)代社會(huì)，保障公民權(quán)利的享有，是通過(guò)民主憲政體制得以實(shí)現(xiàn)的。2004年憲法修正案將“保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法，標(biāo)志我國(guó)法治進(jìn)程的重大進(jìn)步。在今天弘揚(yáng)人權(quán)保障，意在恢復(fù)在近現(xiàn)代化進(jìn)程中被異化了的人的主體性地位。在憲政框架下，保障人權(quán)構(gòu)成了憲政的終極價(jià)值訴求，人權(quán)保障已經(jīng)成為普適性的憲法原則。憲法對(duì)人權(quán)實(shí)定化，確認(rèn)基本權(quán)利和自由并予以保障，是憲政的本質(zhì)核心。
正如有學(xué)者所言：“一個(gè)政府強(qiáng)大與否，穩(wěn)定不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平二者之間求得最佳值，適時(shí)適度地調(diào)頻這二者之間的相互共振，奏出政治上的諧調(diào)。”[3]這種民主憲政體制體現(xiàn)著民主政治與法治原則，旨在保障公民權(quán)利的享有。
人權(quán)主要表現(xiàn)為法律權(quán)利，法律權(quán)利的表現(xiàn)形式即為公民權(quán)利。一個(gè)國(guó)家的人權(quán)保障如何，主要看其公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)多少。在民主憲政體制比較發(fā)達(dá)的社會(huì)，保障公民權(quán)利的享有，是該社會(huì)的義務(wù)和民主憲政體制的目的。在政治上，公民權(quán)利的享有，本身就體現(xiàn)著民主政治和法治原則，而這本身又是民主憲政體制所具備的基本原則。公民權(quán)利的享有必將進(jìn)一步健全這種體制，從而更有利于社會(huì)穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)上，公民權(quán)利的享有，意味著公民個(gè)性的完善和公民自身能量的盡情釋放，這必將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)榕c民主憲政體制相適應(yīng)的必是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是目前現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上說(shuō)是一種自由經(jīng)濟(jì)，一種權(quán)利經(jīng)濟(jì)。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之一的公民，其權(quán)利的享有必將有利于建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于中國(guó)走的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，自然就會(huì)產(chǎn)生不同的利益主體，表現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)中就是不同的利益群體和社會(huì)階層。不同的社會(huì)階層與利益群體自然會(huì)有其不同的階層群體意識(shí)、不同的利益獲取與維護(hù)模式。所有這些群體階層合法的利益，都要、也都必須要一視同仁地去尊重、去保護(hù)。尤其在今日的中國(guó)，尊重人更多要體現(xiàn)在尊重最廣大人民群眾方面，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的前提�？梢赃@么說(shuō)，當(dāng)公民權(quán)利的享有與民主憲政體制保持在高水平的平衡狀態(tài)下，則這社會(huì)便是長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)。作為聯(lián)系國(guó)家和公民紐帶以及構(gòu)成國(guó)家基本制度模式的民主憲政體制一旦被摧殘，勢(shì)必帶來(lái)社會(huì)的巨大不穩(wěn)定。
真正實(shí)現(xiàn)有機(jī)的、良性的、持續(xù)的、健康的社會(huì)穩(wěn)定最終還是要靠堅(jiān)持“以人為本”。良好的體制能造就人，保障權(quán)利和權(quán)力和諧互動(dòng)，保證社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。
（三）實(shí)行民主憲政建設(shè)法治政府，法治政府是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的主導(dǎo)力量
政府權(quán)力和公民權(quán)利是兩個(gè)相對(duì)的概念，限制政府權(quán)力是為了保障公民權(quán)利，保證公民權(quán)利就要限制政府權(quán)力。建設(shè)法治政府的根本保障是實(shí)行民主憲政，民主憲政追求的目標(biāo)正是社會(huì)的和諧。我們要的不是極權(quán)政治下粉飾太平的絕對(duì)穩(wěn)定，而是民主憲政下的社會(huì)規(guī)范有序和合理漸進(jìn)發(fā)展的相對(duì)穩(wěn)定。絕對(duì)穩(wěn)定不是真正的穩(wěn)定，相對(duì)穩(wěn)定則是理性的動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定，這種穩(wěn)定意味著公民權(quán)利的享有適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，隨著時(shí)間的推移，穩(wěn)定的“動(dòng)態(tài)”幅度因富有理性的、合理的力量推動(dòng)將愈趨平衡，從而使社會(huì)愈趨民主、法制與理性。制度是秩序的先導(dǎo)，沒(méi)有民主憲政制度，就沒(méi)有憲法秩序和憲政秩序，從而就不可能建設(shè)民主法治，也不可能建設(shè)法治政府。
法治政府是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的主導(dǎo)力量。一個(gè)依法行政的政府是在改革、發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，在穩(wěn)定基礎(chǔ)上維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的穩(wěn)壓器和助推器。正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)的承受度相互適應(yīng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)狀態(tài)，是政府義不容辭的政治責(zé)任，也只有執(zhí)政黨及其政府才有這種政治調(diào)控能力。
各級(jí)政府作為經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的法定管理機(jī)關(guān)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的進(jìn)程中始終處于支配地位。穩(wěn)定的社會(huì)之不僅依靠市場(chǎng)機(jī)制或僅僅通過(guò)社會(huì)自治去實(shí)現(xiàn)，同時(shí)需要政策引導(dǎo)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾疏導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)控制機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。而這些社會(huì)性機(jī)制只能由以執(zhí)政黨和政府為主體的法定政治機(jī)構(gòu)與社會(huì)公共組織及其公民社會(huì)來(lái)共同建立和發(fā)揮。比如，社會(huì)穩(wěn)定必須是能有效化解各種矛盾的社會(huì)，特別是人民內(nèi)部的矛盾需要及時(shí)得到處理和化解，否則會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突，危及社會(huì)穩(wěn)定。政府通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)、暢通表達(dá)渠道、健全和實(shí)施行政復(fù)議制度等積極措施，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律的手段妥善而及時(shí)地疏導(dǎo)和解決人民內(nèi)部矛盾，對(duì)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧將起著關(guān)鍵的作用。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的偉大工程中，各級(jí)政府都發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進(jìn)的主導(dǎo)性作用。
（四）權(quán)力制衡優(yōu)于法律監(jiān)督，權(quán)力為民所用讓人民滿意
憲政就是動(dòng)態(tài)的憲法，是憲法在社會(huì)生活中的運(yùn)作過(guò)程。憲政的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)對(duì)政治社會(huì)中的主要政治力量的權(quán)力的限制和制約，從而保障公民的權(quán)利和自由。
權(quán)力是一柄雙刃劍，是一種“必要的罪惡”。權(quán)力運(yùn)用得當(dāng)，可以成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、促進(jìn)人民福祉的強(qiáng)大力量；運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)成為阻礙社會(huì)發(fā)展、侵犯人民權(quán)利的專制工具。權(quán)力缺乏必要的制約和監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)走向?yàn)E用和腐化。這是由權(quán)力運(yùn)行的本性決定的，是適用任何一種政治制度的一條普遍規(guī)律。
憲法首先是限權(quán)法，對(duì)權(quán)力實(shí)施必要的控制是權(quán)力良性運(yùn)作的關(guān)鍵。權(quán)力是一種客觀存在的強(qiáng)大的力量，必須用另外一種與之相當(dāng)或更強(qiáng)大的力量來(lái)制約和監(jiān)督，才會(huì)循規(guī)蹈矩。英國(guó)哲學(xué)家洛克說(shuō)：“在一切情況和條件下，對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正辦法，就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力。”[4]孟德斯鳩也說(shuō)：“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力�！� [5]
在中國(guó)法治建設(shè)中，“絕對(duì)權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”已深入人心，但人們對(duì)權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制衡關(guān)系的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們應(yīng)該明確權(quán)力監(jiān)督的法治地位，但同時(shí)，我們不能將權(quán)力監(jiān)督作為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的惟一權(quán)力約束形式，不能用權(quán)力監(jiān)督替代權(quán)力制衡。真正將權(quán)力制衡原則運(yùn)用到法治建設(shè)中去，才可能從根本上預(yù)防和杜絕腐敗。道理很簡(jiǎn)單，在權(quán)力制衡中，“破壞和濫用準(zhǔn)則是有限制的，因?yàn)榉傻膱?zhí)行人最終發(fā)現(xiàn)自己也不能擺脫法律的判決”。西方著名的“分蛋糕理論”告訴我們，設(shè)計(jì)一個(gè)良好的權(quán)力制衡制度最重要。
近代法治產(chǎn)生后，以權(quán)力制衡為核心的法治原則替代權(quán)力監(jiān)督，成為民主政治最主要的制度保障，從而使權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制衡有了明顯的區(qū)別。而在民主政治中，權(quán)力約束最主要的形式是權(quán)力制衡，權(quán)力監(jiān)督只是一種從屬性的權(quán)力約束。從邏輯上說(shuō)，權(quán)力監(jiān)督中的權(quán)力，是一種外在的權(quán)力，從功能上說(shuō)，它最多只能起到事后的作用。同時(shí)，由于監(jiān)督權(quán)本身也是一種權(quán)力，它也必須受到監(jiān)督。于是就會(huì)產(chǎn)生一種監(jiān)督權(quán)由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督的問(wèn)題。這種監(jiān)督無(wú)限累加的怪圈，是傳統(tǒng)監(jiān)督制度永遠(yuǎn)不能從根本上克服腐敗的根源。而權(quán)力制衡中的權(quán)力則不同，它是一種內(nèi)在的權(quán)力。在權(quán)力制衡中，每一個(gè)權(quán)力行使者都具有權(quán)力的行使者和權(quán)力的制約者的雙重身份。權(quán)力的行使者不僅受到其他權(quán)力的約束，而且也同時(shí)約束著其他權(quán)力。這種約束中行使權(quán)力，而行使中又約束權(quán)力的機(jī)制，跳出了傳統(tǒng)監(jiān)督中“監(jiān)督權(quán)由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”的無(wú)限累加怪圈。
如果用代表民意的選票決定權(quán)力，還用得著那么多的上訪嗎？民眾有合理的表達(dá)訴求的途徑，能真正掌握監(jiān)督的權(quán)力，民意就能順暢，不至于日積月累，導(dǎo)致隱患。
三、如何實(shí)行憲政維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定應(yīng)處理好的幾個(gè)問(wèn)題
憲政具有維護(hù)穩(wěn)定的價(jià)值和功能，那么在實(shí)行憲政來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，筆者著重探討以下幾個(gè)應(yīng)該處理好的問(wèn)題。
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