[ 應松年 ]——(2000-11-24) / 已閱81965次
行政強制執(zhí)行權原則上歸法院行使，但在某些情況下，由法律授權行政機關行使，標準是什么？并無法律明確規(guī)定。有人對此作了歸納，認為劃分法院與行政機關執(zhí)行權力的標準有下述幾種觀點：（1
）以執(zhí)行標的為劃分標準；（2）以法律后果嚴重程度劃分；（3）以案件影響大小為標準。凡在該地區(qū)影響大的，由法院執(zhí)行，一般的由行政機關執(zhí)行；（注：許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國行政法學研究綜述》，法律出版社出版，第378—379
頁。）（4）以對相對人權益影響的大小為標準；（5
）以案件執(zhí)行的難度為標準。（注：馬生安：《論我國行政強制執(zhí)行的模式選擇及其程序設定》，《行政法學研究》1997年第3
期第21頁。）本文作者在前面論述行政強制執(zhí)行時，實際上也作了劃分，從形式看，凡法律授權行政機關的，由行政機關執(zhí)行，法律沒有授權的，全部由法院執(zhí)行。法律授權的標準是：專業(yè)性、技術性較強，法院執(zhí)行比較困難，行政機關執(zhí)行較為方便的，由法律授權行政機關執(zhí)行。一般性、普遍性的行政強制執(zhí)行和法律后果嚴重的，由法院強制執(zhí)行。但所有這些，都是學者們的概括，常常只是從一個側(cè)面反映出問題的實質(zhì)。
2.法律并未授權行政機關可以自行強制執(zhí)行，但行政機關卻自己強制執(zhí)行了，應負什么法律責任。
這有兩種情況。一種是，無執(zhí)行權的行政機關自行強制執(zhí)行，且強制執(zhí)行本身就是違法的。這種情況處理比較簡單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無執(zhí)行權的行政機關自行強制執(zhí)行，但強制執(zhí)行內(nèi)容是合法的。例如，行政機關拆除民房，未經(jīng)申請人民法院而自行強制拆除。但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理？此類情況屢有發(fā)生，在中國目前情況下，恐怕除了建議有關部門給直接責任人員和直接主管負責人員以行政處分外，似別無良策。
3.在具體操作上，也還有一些困難，例如，低額罰款，100元，200元，且人數(shù)較多，被罰款人拒不交納，是否也申請人民法院強制執(zhí)行？農(nóng)民建房，超出批準面積10公分，主管機關發(fā)現(xiàn)，責令停建，不聽，怎么辦；如申請人民法院強制，房已蓋好，為了10公分再強制拆除？等等，實踐中此類問題很多，都難以處理。
七、行政強制執(zhí)行的種類
可依不同標準對行政強制執(zhí)行作不同的分類。
第一，依執(zhí)法人是否可以請人代替法定義務人履行其義務為標準，分為間接強制和直接強制。
1.間接強制
通過間接辦法強制法定義務人履行義務。又可分為代執(zhí)行和執(zhí)行罰。
（1）代執(zhí)行，又稱代履行。義務人不履行法定義務，
而該義務又可由他人代為時，有執(zhí)行權的機關可請人代替法定義務人履行義務，再由法定義務人負擔費用，稱為代執(zhí)行。例如，拆除違章建筑，人民法院可請人代為拆除，再由不履行拆除義務的法定義務人負擔費用。
代執(zhí)行是一種比較緩和的執(zhí)行方式，因而有很大的實用價值，但僅限于可以代執(zhí)行的作為義務，因而在范圍上又受到一定限制。
代執(zhí)行是由執(zhí)行機關自行代執(zhí)行還是請第三者代執(zhí)行，理論上有爭論，實踐做法也不一樣。日本規(guī)定，由行政機關自為；奧地利規(guī)定由行政機關自為，也可請第三者代為；德國則規(guī)定只能由第三者代為。筆者認為，對代執(zhí)行的主體似不宜作統(tǒng)一規(guī)定，可由單行法根據(jù)不同行政領域的特點單獨規(guī)定。
代執(zhí)行的費用是事先征收還是事后征收，各國的規(guī)定不一，事先征收，會給義務人造成心理壓力，促其履行義務，這就起了類似于執(zhí)行罰的作用；事后征收，便于結(jié)算，避免因事先預收而多退少補。我國對此無統(tǒng)一規(guī)定。
代執(zhí)行的程序一般為告誡、代執(zhí)行和收取費用三個階段。
（2）執(zhí)行罰。義務人不履行法定義務，
而該義務又不能由他人代為履行，有執(zhí)行權的機關可通過使不履行義務的法定義務人承擔新的持續(xù)不斷的給付義務，促使其履行義務，稱為執(zhí)行罰。例如，對到期不納稅款者，每天處以稅款的千分之二的滯納金的執(zhí)行罰，以促其繳納稅款。
執(zhí)行罰除使義務人負擔新的金錢給付義務外，是否還可以科以其他義務？各國似未見有此類規(guī)定。故有些國家和地區(qū)，將執(zhí)行罰稱為“怠金”、“強制金”等，但我國《治安管理處罰條例》第36條規(guī)定：“拒絕交納罰款的，可以處15日以下拘留，罰款仍應執(zhí)行�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，拘留是為了達到促使當事人交納罰款的目的�？埔孕碌娜松碜杂闪P成為罰款的執(zhí)行罰，這是一種很特殊的規(guī)定，據(jù)筆者所見，只有將罰款易處人身自由罰的，即不交罰款，就處以相當?shù)娜松碜杂闪P，但罰款將被抵銷。而《治安管理處罰條例》的規(guī)定是處以人身罰后并不包括原繳納罰款的義務�？梢娺@不是易處。
執(zhí)行罰的程序，大致與代執(zhí)行一樣，必須事先告誡，并附有期限，在義務人履行義務后，執(zhí)行罰應立即停止。
執(zhí)行罰不是行政處罰。執(zhí)行罰具有罰的外形與功能，兩者都是使違法人承擔新的義務；在執(zhí)行罰不能迫使義務人履行義務時，最終仍需與行政處罰一樣，采取直接強制執(zhí)行手段。但它與行政處罰顯然不同：①性質(zhì)不同。行政處罰和執(zhí)行罰雖然都是針對不履行法定義務的當事人，但行政處罰本質(zhì)上屬于制裁性法律責任，僅限于設定新的義務；執(zhí)行罰屬于強制性法律責任，是以設定新的義務的辦法來促使當事人履行法定義務。②目的不同。行政處罰的目的在于制裁，通過制裁使當事人以后不再違法，著眼點在于過去的違法行為；執(zhí)行罰的目的在于促使義務人履行義務或?qū)崿F(xiàn)與履行義務相同的狀態(tài)，其著眼點在于將來義務內(nèi)容的實現(xiàn)。③原則不同。制裁性法律責任一般都以“一事不再罰”為原則，一次違法行為懲罰一次；強制性法律責任最終目的在于義務的履行，因而執(zhí)行罰可以多次適用，直至義務人履行義務為止。
2.直接強制
在適用間接強制沒有達到目的，或無法采用代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接強制手段，或因情況緊急，來不及運用間接強制的辦法，有執(zhí)行權的機關也可依法對法定義務人實施直接強制，迫使其履行義務或?qū)崿F(xiàn)與履行義務相同的狀態(tài)。
直接強制是迫使法定義務人履行義務或?qū)崿F(xiàn)與履行義務相同的狀態(tài)之最有效的方法，也是行政行為中最嚴厲的手段。它既利于直接、有效地實現(xiàn)行政目的，又易于造成對公民合法權益的損害或沖擊，因此，采取直接強制執(zhí)行必須十分慎重，對實施直接強制的條件作必要的、嚴格的規(guī)定：①行政機關實施直接強制執(zhí)行的權力必須由法律明確授權。凡是法律沒有明確授權的，就必須申請人民法院強制執(zhí)行。②采取直接強制執(zhí)行手段，必須是在窮盡其他間接強制執(zhí)行手段之后。③必須對直接強制執(zhí)行的條件和程序作嚴格、明確的規(guī)定。我國單行法中規(guī)定了許多直接強制執(zhí)行的措施，但大都沒有關于條件和程序的規(guī)定，這一狀況亟待改進。④直接強制執(zhí)行中必須嚴格貫徹適度原則（國外又稱比例原則），以實現(xiàn)義務人應承擔的義務為限，不能擴大，不能給義務人的人身和財產(chǎn)造成超過其應承擔義務的范圍。
直接強制執(zhí)行大致可按其內(nèi)容分為對人身的強制、對行為的強制和對財物的強制。
第二，依行政強制執(zhí)行的方法可分為：1.強制傳喚。如《治安管理處罰條例》第34條的規(guī)定。2.強制拘留。如《治安管理處罰條例》第35條的規(guī)定。3.強制履行。如《兵役法》第61條的規(guī)定。4.遣送出境。如《外國人入境出境管理法》第27條的規(guī)定。5.強制遣回原地�！都瘯涡惺就ā返�33條的規(guī)定。6.強制隔離治療�！秱魅静》乐畏ā返�24條規(guī)定。7.強制許可�！秾＠ā返�52條規(guī)定。8.強制扣繳�！抖愂照魇展芾磙k法》第26條規(guī)定。9.強制退還。《土地管理法》第43條、第52條規(guī)定。10.強制拆除�！冻鞘幸�(guī)劃法》第40條、第42條規(guī)定。11.變價抵繳�！逗ｊP法》第37條規(guī)定。12.強制拍賣。
《稅收征收管理法》第26條規(guī)定。13.滯納金�！抖愂照魇展芾矸ā返�20條規(guī)定。14.扣除工資，或扣押財物作抵�！吨伟补芾硖幜P條例》第38條規(guī)定。15.強制鏟除�！吨伟补芾硖幜P條例》第31條規(guī)定。
第三，根據(jù)行政強制執(zhí)行內(nèi)容的性質(zhì)，可分為：1.執(zhí)行性強制執(zhí)行，如罰沒款項的強制劃撥；2.制裁性強制執(zhí)行，如公安機關對兇器的收繳；3.檢查性強制執(zhí)行，如計量管理機關對計量產(chǎn)品的控制檢查；4.預防性強制執(zhí)行，如衛(wèi)生主管部門對傳染病流行的強制預防；5.制止性強制執(zhí)行，如交通管理部門對違反交通規(guī)則的車輛或行人的強制制止；6.保護性強制執(zhí)行，如公安機關對酗酒者的保護；7.教育性強制執(zhí)行，如有關機關對賣淫婦女和嫖客的收容審查；8.保全性強制執(zhí)行，如有關機關對違法嫌疑人財產(chǎn)的扣押、查封、凍結(jié)。（注：許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國行政法學研究綜述》，法律出版社出版，第373頁。
其中有些似并非強制執(zhí)行。）
八、行政強制執(zhí)行的程序
由于我國強制執(zhí)行是以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自行強制執(zhí)行為例外，故執(zhí)行主體在多數(shù)情況下是人民法院，在有法律特別規(guī)定的情況下，執(zhí)行主體是行政機關，兩者在執(zhí)行程序方面并不完全相同。
（一）人民法院的強制執(zhí)行程序
人民法院的行政強制執(zhí)行，實際上有兩種執(zhí)行程序。一種是經(jīng)過行政訴訟程序的審理與裁判，是對法院裁判文書的執(zhí)行程序；另一種是只經(jīng)過行政程序，并由行政機關申請法院強制的執(zhí)行程序。這兩者情況并不完全一樣。主要區(qū)別在于：對行政機關申請的強制執(zhí)行，尚需經(jīng)過法院的審查。經(jīng)審查同意執(zhí)行的，其后的程序就大致相似。執(zhí)行程序大致包括下述問題：①管轄。②申請執(zhí)行期限。③審查。④協(xié)助執(zhí)行。⑤執(zhí)行實施。⑥執(zhí)行阻卻。包括執(zhí)行中止和執(zhí)行終結(jié)。⑦執(zhí)行補救。執(zhí)行補救有執(zhí)行回轉(zhuǎn)與再執(zhí)行。
（二）行政機關的強制執(zhí)行程序
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